四、项目交易结构

　　(一)项目投融资结构

　　1.项目公司股权结构

　　一是需要明确政府方是否参股项目公司;

　　二是需要明确政府方和社会资本方在项目公司的股份比例;

　　三是需要明确各方出资形式。

　　政府和社会资本合作(PPP)项目原则上政府方股份应低于50%，也可以完全不参股项目公司。

　　政府方参股项目公司的意义包括以下三个方面：

　　(1)政府参股委派代表进入项目公司董事会，可以对项目公司日常运作具有充分的知情权;

　　(2)政府方参股有利于缓解社会资本投融资压力，可以增强项目对社会资本吸引力并降低政府后期付费成本;

　　(3)政府方参股之后，政府方出资代表机构以及委派人员参与项目公司日常运营管理，可以学习社会资本先进的管理经验，培养本地化人才。

　　2.项目融资安排

　　(1)项目资本金比例要求。

　　(2)资本金到位计划安排。

　　(3)债务资金安排。

　　(二)项目回报机制

　　1.回报机制的选择

　　常用的回报机制及适用条件，主要包括以下三类：

　　(1)使用者付费

　　主要针对效益比较好的经营性项目，例如效益较好的收费公路、水处理项目等。

　　(2)政府付费

　　主要针对本身不具备向使用者收费基础的非经营性项目(纯公益性项目)，例如市政道路、市政绿化等。

　　(3)使用者付费加可行性缺口补助

　　主要针对准经营性项目，例如城市综合管廊、轨道交通等项目。

　　2.项目收益水平分析及政府付费初步测算

　　对于需要政府付费或者补助的项目，实施方案中需要根据项目设定的收入或者政府付费水平进行测算。该测算值一般为政府付费的上限水平，未来通过引入竞争机制则可以将政府付费降低。在设定项目收益上限值的时候需要考虑以下几个因素：

　　(1)同类已实施的项目;

　　(2)政府方参股比例以及是否参与分红;

　　(3)项目是否可以引起社会资本有效的充分竞争;

　　(4)现行的贷款政策和利率水平;

　　(5)项目未来是否具有隐性收益空间;

　　(6)风险分配的结果，特别是社会资本方承担的风险;

　　(7)对投资人类型的选择等。

　　(三)相关配套安排

　　相关配套安排主要是指政府为推进项目实施、吸引社会资本可以给予的配套安排，包括工程建设方面的配套，如运输通道安排、水电气接口预留等;资源的配套，如可经营性的资源、土地资源等;政策配套，如建立联审机制、政策保障及税收减免优惠等。

　　五、合同体系

　　(一)合同体系的组成

　　一般而言，政府和社会资本合作(PPP)项目在整个合作期内的合同体系由两部分组成：

　　1.政府与社会资本投资人之间的合同体系。

　　如需要成立项目公司，则政府需要与社会资本先签订《投资协议》，再签订《PPP项目合同》(特许经营合同)。

　　2.项目实施主体与其他参与项目单位之间的合同体系。

　　主要是项目公司成为项目实施主体后，为项目实施需要与其他参与各方签订各类合同，包括项目前期的勘察设计合同、咨询合同、融资贷款合同等;建设期的施工总承包合同、设备及材料采购合同、监理合同、项目管理合同等;运营期的委托经营合同、日常保养维修合同等。这类合同均应政府备案。

　　(二)合同体系的主要内容

　　1.权利义务边界

　　(1)工程范围

　　(2)特许经营权

　　(3)项目资产权属

　　(4)征地拆迁及建设条件落实

　　(5)项目用地

　　(6)各股东方权利义务划分

　　2.交易条件边界

　　(1)项目合作期限，合作期一般为20一30年。

　　(2)项目回报机制

　　(3)价格调整机制

　　(4)项目产出说明

　　3.履约保障边界

　　(1)项目保险方案

　　(2)履约保证体系

　　政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期需要建立健全的社会资本履约保证体系，以防止社会资本违约对政府、公共利益造成损害。履约保证的形式可以选择现金、银行保函等多种形式。

　　①投标保证金

　　②合作期内履约保证

　　合作期内履约保证应根据项目实际情况而设立，包括项目前期(立项、设计等)履约保证、建设期(施工建设至竣工验收)履约保证、运营期(竣工验收之后至移交)履约保证、移交保证等。

　　4.调整衔接边界

　　(1)应急处理

　　(2)临时征用与接管

　　(3)合同变更和延期

　　(4)合同解除

　　合同解除主要包括两类情况：

　　一是某一方违约触发合同解除，

　　二是在没有发生违约事项时，双方友好解除合同。

　　实施方案中提前解除结算方案的设计，应按照“约定结算基数+违约处理”的原则进行处理。约定结算基数是双方在事先无违约情况下，按照约定的结算方式、模型计算出来的结算基础;一方违约则在此基础上给予另外一方适当违约补偿。

　　(5)项目公司股权变更

　　该部分应参照政府方意愿、社会资本意愿，以最大限度维护公共利益为原则，设定项目公司未来股权变更的相关条件。

　　5.项目前期

　　对于新建或者改扩建项目，如果合作期包括项目的前期立项、设计等内容，需要对项目前期工作交接等事项进行约定。主要包括三个方面：

　　(1)前期工作交接的界面

　　(2)前期工作质量和进度要求

　　(3)前期工作相关合同及费用约定

　　如果项目在选择社会资本合作伙伴前就由政府先期开展了部分的前期工作，那么需要对项目公司成立之后该类合同的继承、转让，相关费用分摊承担、支付、返还等进行约定。

　　6.项目建设实施

　　(1)项目建设进度及相关标准要求

　　(2)项目方案变更管理

　　变更视内容、投资大小可分为一般性变更和重大变更，相关的标准可以参照现行各行业管理规定执行。

　　一般情况下，变更的触发因素可能包括以下五个方面：

　　一是工程建设期间遇到实际情况与设计不一致，为顺利推进项目而必须产生的变更;

　　二是由于国家、地方政策、标准变化引起的变更;

　　三是由于新技术、新设备出现，基于优化方案、节约投资、提高效益而提出的变更;

　　四是政府方基于公共利益考虑，对项目提出变更要求;

　　五是基于不可抗力等引起的变更。

　　建设期的变更主要影响项目工期、质量、投资三大重要目标，对政府和社会资本合作(PPP)项目的社会资本收益、投融资计划安排、资金成本等也具有较大影响。

　　7.项目验收管理

　　对工程项目建成后的验收提出建议，主要包括以下内容：

　　1)验收的组织形式;

　　2)验收开展的前期条件;

　　3)验收的质量目标;

　　4)验收程序及管理所参照执行的规定;

　　5)竣工决算及审计的相关内容等。

　　上述内容的制定，一是要充分结合国家和地方现行的行业管理规定，如《公路工程竣(交)工验收办法》、《城镇道路工程施工与质量验收规范》、《城市桥梁工程施工与质量验收规范》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等;二是需要充分考虑该政府和社会资本合作(PPP)项目的交易结构及风险分担方案，对验收的责任、权利等在政府与社会资本方之间合理划分。

　　8.项目运营和服务

　　(1)运营服务要求及日常运营维护标准

　　(2)运营期一般补偿事件

　　9.项目移交

　　(1)项目移交安排

　　(2)移交质量保障

　　10.政府的权利和义务

　　政府的权利和义务主要包括两个方面：

　　(1)一般性的权利和义务

　　政府方权利主要包括合作期各个阶段的知情权、监督权、绩效考核、审计及资金监管权利等;义务则包括履行配套承诺、协调各方关系、财政支出安排等。

　　(2)特别的权利和义务

　　如果基于特别的公共利益要求，政府方需要提出一些特别的要求，则需要事先进行明确，或者预留解决该事项的协调机制。

　　例如合作期内要求增加附属或配套设施建设、特殊情况下临时征用及接管、特殊事项否决权;再如为项目融资、发债提供协调等义务。

　　11.社会资本(项目公司)的权利及义务

　　社会资本(项目公司)的权利主要包括设计、投融资、建设、运营维护项目的权利，获得政府付费或者使用者付费的权利等，具体也可约定其在融资方面的自主权、基于项目设施及收益权的质押担保权、优先获得项目公司分红的权利等。义务则主要包括其在合作期各阶段的责任、配合政府履行监管的义务、配合特殊事项及重大活动的义务等。

　　【例题】政府和社会资本投资人的合同体系是前期策划和决策的重点。以下关于双方权利和义务的说法，错误的是(　)。

　　A.获得政府付费或者使用者付费属于社会资本方的权利

　　B.政府方权利包括合作期各个阶段的知情权、监督权、绩效考核等

　　C.合作期内，政府只能在合同约定、行政管理许可的情况下进行监管

　　D.社会资本必须执行政府方基于公共利益要求而提出增加配套设施建设等特别要求

　　『正确答案』D

　　『答案解析』本题考查的是合同体系。如果基于特别的公共利益要求，政府方需要提出一些特别的要求，则需要事先进行明确，或者预留解决该事项的协调机制。例如合作期内要求增加附属或配套设施建设、特殊情况下临时征用及接管、特殊事项否决权;再如为项目融资、发债提供协调等义务。参见教材P182。