第二节　实施方案的编制内容

　　实施方案的编制一般包括项目概况、风险识别与分配、项目运作方式、项目交易结构、合同体系、监管架构、社会资本采购、物有所值与财政承受能力论证等八个方面的内容，在具体编制时可结合项目特点和具体情况酌情增减。

　　一、项目概况

　　(一)项目名称

　　(二)项目概况

　　1.项目进展情况

　　实施方案中首先要明确项目类型，一般可分为新建和存量两种类型。

　　区分新建和存量项目，以项目是否通过竣工验收为界限。

　　项目尚未通过竣工验收的为新建项目，反之为存量项目。

　　无论是新建还是存量项目，都还需要对该项目是否已经列入PPP项目库，列入哪个级别的项目库等进行说明。

　　2.项目建设内容与规模

　　3.项目主要技术方素和技术指标

　　4.项目总投资及建设工期

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　　(三)项目实施主体

　　一是明确政府授权的政府方项目实施机构。该机构一般应负责社会资本选定前的一系列项目前期策划、社会资本招商等工作。

　　二是如果政府参与未来项目公司组建，需明确政府方出资代表。一般为政府的事业单位、平台公司等;

　　三是明确社会资本方与政府达成合作意见之后的项目实施主体。一般为政府和社会资本合作专门成立的项目公司。

　　二、风险识别与分配

　　(一)风险因素识别

　　1.系统性风险(有普遍影响的，不能避免的)

　　2.非系统性风险(只对个别项目有影响的)

　　(1)施工风险

　　施工风险指在项目施工过程中由于施工工艺不当、安全措施不力、施工方案不合理、应用技术失败等导致工程量增加、投资增加、工期延后等给拟建项目带来的风险。

　　(2)设计风险

　　设计风险主要指项目设计方案的可靠性、适用性和经济性方面是否能够满足项目建设目标要求的风险。如地下工程项目出现前期地质勘察设计与实际施工情况不适应时，将发生项目中断、工期延误、费用增加等风险。

　　(3)投资控制风险

　　投资控制风险主要是由于工程方案变动的工程量增加、工期延长，以及物价上涨、各种费率提高、项目管理不当等导致项目总投资增加的风险。例如前期工作深度较浅、工程施工难度较大的项目可能面临此类风险。

　　(4)管理风险

　　管理风险主要指项目组织设置方案不适于项目的建设或营运、项目管理层不能胜任项目的组织与管理等影响项目的效率、成本与进度的风险。

　　(5)运营维护风险

　　运营维护风险是指在项目运营过程中，由于运营管理失误或社会经济环境变化，出现经营问题，如维护力度不够、运营费用超支、发生重大事故等，致使项目达不到原定的运营指标的风险。如经营类项目经营期间各类管理、维护不当造成经济效益达不到预期目标的风险。

　　(6)移交风险

　　移交风险主要指由于提前解约，双方配合程度、移交资料准备、移交前维护及工程状态保障等原因影响项目交付进度与质量的风险。

　　(二)风险分配原则

　　1.由风险控制力最强的一方承担相应风险的原则

　　2.风险的承担方能够将风险合理转移的原则

　　3.风险的承担程度与所得回报相匹配的原则

　　(三)风险分配方案

　　1.影响风险分配的主要因素

　　(1)项目特点

　　(2)承担风险的意愿

　　2.风险分配所要达到的效果

　　(1)分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，任何一方都需要为解决好应该承担的风险而付出代价。

　　(2)项目全生命周期内分配的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为，各方有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功有效地工作。

　　3.风险分配的结果

　　(1)政府方需承担的风险

　　政治和公共政策风险一般由政府来承担。

　　(2)社会资本方需承担的风险

　　与商业经济行为相关的类似风险由社会资本承担更为合理。如设计、融资和施工、运营、维护等均不同程度的具有一定的商业性质。社会资本承担该类的风险越多，则通过有效控制而获得额外收益的可能性也就越大。

　　(3)双方共同承担的风险

　　政府和社会资本双方共担的风险，如不可抗力因素等。

　　(4)风险控制应对的措施和建议

　　三、项目运作方式

　　(一)运作方式

　　1.常见运作方式

　　根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》，政府和社会资本合作(PPP)项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等。

　　具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

　　2.按照权责大小的运作方式分类

　　按照政府与社会资本之间的权责大小，可以分三大类：

　　(二)操作模式

　　政府和社会资本合作(PPP)操作模式有以下三种：

　　1.经营性项目。

　　对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设一运营一移交、建设一拥有一运营一移交等模式推进。

　　要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

　　2.准经营性项目。

　　对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设一运营一移交、建设一拥有一运营等模式推进。

　　要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

　　3.非经营性项目。

　　对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设一运营一移交、建设一拥有一运营、委托运营等市场化模式推进。

　　要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

　　(三)社会资本投资入类型

　　一般而言，社会资本根据其主要业务类型和投资目的，可分为三类：以投资为目的的投资型社会资本、以承揽项目施工建设为主要目的的施工型社会资本，以运营为目的的运营商。部分多元化经营的社会资本可能兼具以上两类或者三类特点。

　　实施方案编制过程中，需要结合以下原则提出投资人类型的选择建议：

　　1.充分考虑政府方意愿

　　2.高度重视社会资本方需求

　　3.尊重项目实际