三、投资项目决策程序

　　(一)我国投资项目决策程序发展历程

　　(二)审批制项目决策程序★★★

　　本节所称的审批制项目决策程序，主要是指采取直接投资和资本金注入的政府投资项目。其他使用政府资金的投资项目，除按照相关规定履行项目决策程序外，还应按照国家相关规定编制项目资金申请报告，执行相关审批程序。

　　政府投资项目实行审批制，包括审批项目建议书、项目可行性研究报告、初步设计。除特殊情况影响重大的项目需要审批开工报告外，一般不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。

　　1.编制项目建议书(初步可行性研究报告)

　　实行审批制的项目，应是明确列入政府投资计划内的重大项目，并与中期财政规划相衔接。该类项目必须依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划;建立覆盖各地区、各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。

　　项目单位根据规划要求报送项目建议书(初步可行性研究报告)，对项目建设的必要性、功能定位和主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金筹措、社会效益和经济效益等进行初步分析。

　　2.项目建议书的受理与审批

　　申请安排中央预算内投资3000万元及以上项目，以及需要跨地区、跨部门、跨领域统筹的项目，由国家发展改革委审批或者由国家发展改革委委托中央有关部门审批，其中特别重大项目由国家发展改革委核报国务院批准;其余项目按照隶属关系，由中央有关部门审批后抄送国家发展改革委。

　　项目审批部门在批准项目建议书之后，应当按照有关规定进行公示。公示期间征集到的主要意见和建议，作为编制和审批项目可行性研究报告的重要参考。

　　3.编制项目可行性研究报告

　　对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证。

　　4.项目可行性研究报告的受理与审批

　　项目可行性研究报告编制完成后，由项目单位按照原申报程序和事权向原项目审批部门申报可行性研究报告，并应附以下文件：

　　(1)城乡规划行政主管部门出具的选址意见书(需要时);

　　(2)国土资源行政主管部门出具的用地预审意见(需要时);

　　(3)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件(需要时);

　　(4)项目的节能评估报告书、节能评估报告表或者节能登记表(需要时);

　　(5)社会稳定性风险评价(需要时);

　　(6)根据有关规定应当提交的其他文件。

　　在项目审批部门受理项目可行性研究报告后，一般按规定时限委托相应入选工程咨询机构进行项目评估。承担咨询评估任务的工程咨询机构不得承担同一项目建议书和可行性研究报告的编制工作。

　　特别重大的项目还应实行专家评议制度。

　　5.转入项目实施准备阶段，组织初步设计

　　经批准的项目可行性研究报告是确定项目建设的依据。

　　对于政府以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。

　　【例题】项目建议书编制完成后，按照规定的程序和事权，报送项目审批部门审批。申请安排中央预算内投资(　)及以上的项目，以及需要跨地区、跨部门、跨领域统筹的项目，由国家发展改革委审批或者由国家发展改革委委托中央有关部门审批。

　　A.3000万元

　　B.3亿元

　　C.3亿美元

　　D.20亿美元

　　『正确答案』A

　　『答案解析』本题考查的是项目决策程序。申请安排中央预算内投资3000万元及以上的项目，以及需要跨地区、跨部门、跨领域统筹的项目，由国家发展改革委审批或者由国家发展改革委委托中央有关部门审批，其中特别重大项目由国家发展改革委核报国务院批准;其余项目按照隶属关系，由中央有关部门审批后抄送国家发展改革委。参见教材P8。

　　【例题】下列文件中，属于政府投资项目审批内容的有(　)。

　　A.项目建议书

　　B.项目招标文件

　　C.项目可行性研究报告

　　D.项目初步设计

　　E.项目后评价报告

　　『正确答案』ACD

　　『答案解析』本题考查的是项目决策程序。政府投资项目实行审批制，包括审批项目建议书、项目可行性研究报告、初步设计。除情况特殊影响重大的项目需要审批开工报告外，一般不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。参见教材P7。

　　(三)核准制项目的核准程序★★★

　　实行核准制的投资项目范围和权限，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》(简称《核准目录》)确定。

　　坚持企业投资核准范围最小化。

　　对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的，应将相关事项以清单方式列明，最大限度缩减核准事项。

　　实行企业投资项目“三个清单”管理制度：

负面清单制度	除目录范围内的项目外，一律实行备案制
权力清单制度	将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来，严格遵循职权法定原则，规范职权行使，优化管理流程
责任清单制度	厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项，明确责任主体，健全问责机制

　　实行核准制的企业投资项目，仅需向政府提交项目申请报告(书)，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告程序。

　　实行企业投资核准制项目的核准程序一般为：

　　1.编制项目申请报告(书)

　　属于《政府核准的投资项目录》内的企业投资项目，在完成企业内部决策之后，应当由项目申请单位自主编制或选择具备相应资信或能力的工程咨询机构编制项目申请报告。

　　2.报送项目申请报告

　　由地方政府核准的企业投资项目，向相应的项目核准机关报送项目申请报告。

　　由国家发展和改革委员会、国务院行业管理部门核准的地方企业投资项目，应由项目所在地省级政府发展改革部门、行业管理部门提出初审意见后，分别向国家发展和改革委员会、国务院行业管理部门报送项目申请报告。

　　应当由国务院核准的企业投资项目，由国家发展和改革委审核后报国务院核准。

　　3.项目受理与项目核准

　　核准机关在受理项目申请书后，应从下列几个方面对项目进行审查：

　　(1)是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全;

　　(2)是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策;

　　(3)是否合理开发并有效利用资源;

　　(4)是否对重大公共利益产生不利影响。

　　项目涉及有关部门或者项目所在地地方人民政府职责的，核准机关应当书面征求其意见，被征求单位应当及时书面回复。

　　实行核准制的投资项目，政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。

　　对专业性强以及其他需要委托在咨询机构评估的核准项目，由核准机关按照有关规定和相应程序委托相应咨询机构评估，据此出具核准意见。

　　核准机关对项目予以核准的，应当向企业出具核准文件;不予核准的，应当书面通知企业并说明理由。

　　(四)备案制项目的决策程序★★★

　　对企业投资项目实行备案制，是投资体制改革精简审批、简政放权的重要内容，是改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力，确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的关键措施。

　　除《核准目录》范围以外的企业投资项目，一律实行备案制。

　　实行备案制的企业投资项目，由企业自主决策，按照属地原则，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：

　　(1)企业基本情况;

　　(2)项目名称、建设地点、建设规模、建设内容;

　　(3)项目总投资额;

　　(4)项目符合产业政策的声明。

　　企业应对备案项目信息的真实性负责。

　　备案机关发现已备案项目属于产业政策禁止投资建设或者实行核准管理的，应当及时告知企业予以纠正或者依法办理核准手续，并通知有关部门。

　　企业投资项目的备案制，既不同于传统的审批制，也不同于投资体制改革决定中所规定的核准制。

　　备案机关不得对备案项目设置任何前置条件。

　　项目备案申请单位依据《项目备案通知书》和项目备案代码，办理规划、土地、施工、环保、消防、市政、质量技术监督、设备进口和减免税确认等后续手续。

　　【2018年试题】实行备案制的企业投资项目，企业应在开工建设前向备案机关告知的信息有(　)。

　　A.项目的技术方案

　　B.项目的建设地点

　　C.项目的建设内容

　　D.项目的总投资额

　　E.项目的预期收益

　　『正确答案』BCD

　　『答案解析』本题考查的是项目决策程序。实行备案制的企业投资项目，由企业自主决策，按照属地原则，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：(1)企业基本情况;(2)项目名称、建设地点、建设规模、建设内容;(3)项目总投资额;(4)项目符合产业政策的声明。参见教材P11。

　　(五)政府和社会资本合作(PPP)项目决策程序★★

　　实施政府和社会资本合作(PPP)项目决策程序的项目，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系的建设和运营模式的项目。

　　《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》在完善政府投资体制中明确提出鼓励政府和社会资本合作，各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。

　　这类项目的决策，一般仍应纳入正常的基本建设程序，按照审批制项目决策程序要求，编制项目建议书、项目可行性研究报告和相应的立项、决策审批。

　　1.识别、筛选适用PPP模式备选项目，列入项目年度和中期开发计划

　　2.项目准备，组织编制实施方案，交联审机构审查

　　项目实施机构应对公共服务类项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。

　　通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

　　(六)资金申请报告的申报与审批★

　　根据《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》《国家高技术产业发展项目管理暂行办法》《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》的有关规定，对适用上述规定范围内的企业投资项目，需要报送资金申请报告，单独审批。

投资补助	是指政府投资主管部门对符合条件的企业投资项目给予的投资资金补助
投资贴息	是指政府投资主管部门对符合条件，使用了中长期银行贷款的投资项目给予的贷款利息补贴

　　投资补助和贴息资金均为政府投资性无偿投入，重点用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域，主要包括公益性和公共基础设施投资项目、保护和改善生态环境的投资项目、促进欠发达地区的经济和社会发展的投资项目、推进科技进步和高新技术产业化的投资项目和符合国家有关规定的其他项目。

　　国际金融组织和外国政府贷款(简称国外贷款)项目，是指借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等投资项目。

　　国外贷款属于国家主权外债，按照政府投资资金进行管理。主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展以及适应当前引进先进技术、设备和管理理念的新需求等。

　　1.投资补助和贴息项目

　　(1)制定工作方案，发布申报公告或通知

　　(2)编制资金申请报告

　　(3)资金申请报告的初审和申报

　　(4)资金申请报告的受理、批复和下达

　　采用贴息方式的，贴息资金总额根据项目符合贴息条件的贷款总额，按当地贴息率和贴息年限计算确定。贴息率应当不高于当期银行中长期贷款利率的上限。

　　2.国外贷款项目

　　(1)编制国外贷款备选项目规划

　　(2)申报纳入国外贷款备选项目

　　国务院行业主管部门、省级发展改革部门、计划单列企业集团和中央管理企业向国家发展改革委申报纳入国外贷款规划的备选项目。

　　纳入国外贷款备选项目规划的项目，应当区别不同情况履行相应审批、核准或备案手续：

由中央统借统还的项目	按照中央政府直接投资项目进行管理	项目建议书、可行性研究报告由国家发展改革委审批或审核后报国务院审批
由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目	按照省级政府直接投资项目进行管理	项目审批权限，按国务院及国家发展改革委的有关规定执行
由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目	参照《政府核准的投资项目目录》规定办理	目录内项目，核准；目录外项目，备案

　　(3)编制、提交项目资金申请报告

　　项目纳入国外贷款备选项目规划并完成审批、核准或备案手续后，项目用款单位应按国家规定要求编制项目资金申请报告并须向所在地省级发展改革部门提出项目资金申请报告。

　　项目资金申请报告由省级发展改革部门初审后，报国务院发展改革部门审批;国务院行业主管部门、计划单列企业集团和中央管理企业的项目资金申请报告，直接报国家发展改革委审批。

　　国家发展改革委按规定条件受理项目资金申请报告，其审批的条件是：

　　1)符合国家利用国外贷款的政策及使用规定;

　　2)符合国外贷款备选项目规划;

　　3)项目已按规定履行审批、核准或备案手续;

　　4)国外贷款偿还和担保责任明确，还款资金来源及还款计划落实;

　　5)国外贷款机构对项目贷款已初步承诺。

　　国务院及国家发展改革委对项目可行性研究报告或资金申请报告的批准文件，是对外谈判、签约和对内办理转贷生效、外债登记、招标采购和免税手续的依据。

　　(七)企业自主决策的投资项目★★

　　1.国内企业境内投资项目

　　国内企业境内投资项目除核准目录规定的核准类项目外，一律实行备案制，其项目投资决策完全由企业自己做主。

　　2.外商投资项目

　　对于外商投资项目，政府对企业提交的项目申请报告或备案申请，除从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化产业布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审核外，还要从市场准入、资本项目管理等方面进行审核。

　　外商投资项目决策应根据国家发展改革委、商务部令(2018年)第18号《外商投资项目准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》(以下简称《外商投资准入负面清单》)和发展改革委、商务部令(2018年)第19号《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》要求执行。

　　境外投资者不得投资《外商投资准入负面清单》中禁止外商投资的领域;投资《外商投资准入负面清单》之内的非禁止投资领域，须进行外资准入许可;投资有股权要求的领域，不得设立外商投资合伙企业。

　　根据《外商投资项目核准和备案管理办法》，对中外合资、中外合作、外商独资、外商投资合伙、外商并购境内企业、外商投资企业增资及再投资项目等各类外商投资项目管理，实行核准和备案两种方式分类管理，分别为：

　　(1)外商投资项目核准决策程序★★★

　　对于《外商投资准入负面清单》中有中方控股(含相对控股)要求的总投资(含增资)限额及以上的鼓励类项目，总投资(含增资)限额及以上的限制类(不含房地产)项目，由国家发展改革委核准;对于《外商投资准入负面清单》限制类的房地产项目和总投资(含增资)限额以下的其他限制类项目，由省级政府核准。

　　《外商投资准入负面清单》中有中方控股(含相对控股)要求的总投资(含增资)限额以下鼓励类项目，由地方政府核准。以上总投资限额应及时关注国家有关政策调整。

　　按核准权限属于国家发展改革委核准的项目，其决策程序为：

　　1)编制项目申请报告(书)

　　2)项目申请报告初审

　　3)受理项目申请报告

　　项目核准机关在受理项目申请报告后对需要进行评估论证的重点问题可委托入选的咨询机构进行评估论证，接受委托的咨询机构应在规定的时间内提出评估报告。

　　对于可能会对公共利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。

　　4)项目申请报告核准审批

　　对予以核准的项目，项目核准机关应向项目申请单位出具书面核准文件，并抄送同级行业管理、城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等相关部门;对不予核准的项目，应以书面决定通知项目申请人，说明理由，并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

　　(2)外商投资项目备案程序

　　对于不在《核准目录》和《外商投资准入负面清单》规定核准范围以外的外商投资项目，由地方政府投资主管部门备案。

　　外商投资项目备案，需符合国家有关法律法规、发展规划、产业政策及准入标准，符合《外商投资产业指导目录》，鼓励类、《外商投资准入负面清单》《中西部地区外商投资优势产业目录》。

　　拟申请备案的外商投资项目，需由项目申请单位向地方投资主管部门提交项目和投资方基本情况等信息，并附中外投资各方的企业注册证明材料、投资意向书及增资、并购项目的公司董事会决议等其他相关资料。

　　3.境外投资项目

　　根据规定，将境外投资分为鼓励、限制和禁止类，实施分类管理。

　　境外投资项目是国内各类法人(简称投资主体)以新建、购并、参股、增资和注资等方式进行的境外投资项目，以及投资主体以提供融资或担保等方式通过其境外企业或机构实施的境外投资项目。

　　所称的境外投资项目，是指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的项目。

　　国家根据不同情况对境外投资项目分别实行核准和备案管理。

　　(1)境外投资项目核准程序

　　实行核准管理的范围是投资主体直接或通过其控制的境外企业开展的敏感类项目。

　　核准机关是国家发展改革委。

　　敏感类项目包括：

　　1)涉及敏感国家和地区的项目;

　　2)涉及敏感行业的项目。

　　敏感国家和地区包括：

　　1)与我国未建交的国家和地区;

　　2)发生战争、内乱的国家和地区;

　　3)根据我国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家和地区;

　　4)其他敏感国家和地区。

　　敏感行业包括：

　　1)武器装备的研制生产维修;，

　　2)跨境水资源开发利用;

　　3)新闻传媒;

　　4)根据我国法律法规和有关调控政策，需要限制企业境外投资的行业。

　　中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告。

　　(2)境外投资项目备案程序

　　根据《企业境外投资管理办法》，除境外投资实施项目核准制以外的企业境外投资实行备案管理。

投资主体	备案机关
中央管理企业（含中央管理金融企业、国务院或国务院所属机构直接管理的企业）	国家发展改革委
地方企业，且中方投资额3亿美元及以上的	国家发展改革委
地方企业，且中方投资额3亿美元以下的	注册地的省级政府发展改革部门

　　国家发展改革委对申请备案的境外投资项目，主要从是否属于备案管理范围，是否符合相关法律法规、产业政策和境外投资政策，是否符合国家资本项目管理相关规定，是否危害国家主权、安全、公共利益，以及投资主体是否具备相应投资实力等进行审核。

　　【例题】中方投资额(　)及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告。

　　A.1亿美元

　　B.3亿美元

　　C.10亿美元

　　D.20亿美元

　　『正确答案』B

　　『答案解析』本题考查的是项目决策程序。中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发展改革委报送项目信息报告。参见教材P19。