五、合同体系

　　㈠合同体系的组成

　　一般而言，PPP项目在整个合作期内的合同体系由两部分组成：

　　⑴政府和社会资本投资人之间的合同体系。

　　政府需要与项目实施主体签订《PPP项目合同》(特许经营合同)。如需要成立项目公司，则政府需要与社会资本先签订《投资协议》;待项目公司成为项目实施主体后，再签订《PPP项目合同》(特许经营合同)。

　　⑵项目实施主体与其他参与项目单位之间的合同体系。这类合同均应向政府备案。

　　㈡合同体系的主要内容

　　政府和社会资本投资人的合同体系是前期策划和决策的重点，需要对双方合作的核心边界条件，项目全生命周期不同阶段各方的权利、义务等进行约定，主要包括以下11项内容：⒈权利义务边界;

　　⒉交易条件边界;⒊履约保障边界;⒋调整衔接边界;⒌项目前期;⒍项目建设实施;⒎项目验收管理;⒏项目运营和服务;⒐项目移交;⒑政府的权利和义务;⒒社会资本(项目公司)的权利和义务。

　　【例】政府和社会资本投资人的合同体系是()的重点，需要对双方合作的核心边界条件，项目全生命周期不同阶段各方的权利、义务等进行约定。

　　A.前期策划和决策

　　B.前期策划和实施

　　C.准备和实施

　　D.实施和建成

　　【答案】A

　　【例】政府和社会资本投资人的合同体系是前期策划和决策的重点，需要对双方合作的()核心边界条件等进行约定。

　　A.调整衔接边界

　　B.权利义务边界

　　C.交易条件边界

　　D.履约保障边界

　　E.运营维护边界

　　【答案】ABCD

　　⒈权利义务边界

　　⑴工程范围。

　　⑵特许经营权。

　　⑶项目资产权属。

　　⑷征地拆迁及建设条件落实。

　　⑸项目用地。

　　⑹各股东方权利义务划分。

　　如果政府方基于维护公共利益考虑，可能会安排政府方董事会代表在特殊事项表决中拥有一票否决权。

　　⒉交易条件边界

　　⑴项目合作期限。合作期一般为20～30年。

　　⑵项目回报机制。包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等。为保障投资人获得合理收益，设定基于通货膨胀及利率变化的相关付费调整机制。

　　⑶价格调整机制。该部分内容首先应该明确价格调整权力的归属，一般而言，价格调整的权力属于政府。

　　⑷项目产出说明。

　　⒊履约保障边界

　　⑴项目保险方案

　　投标保证金

　　⑵履约

　　包括项目前期(立项、设计等)履约保证、建设期(施工建设至竣工验收)履约保保证体合作期内证、运营期(竣工验收之后至移交)履约保证、移交保证等其中的一个或者多个。

　　履约保证

　　履约保证体系的合理建立，应遵循两个主要原则，一是保证公共利益不受侵害，二是不给社会资本增加额外负担。

　　⒋调整衔接边界

　　⑴应急处理。社会资本(项目公司)作为项目的主体，在发生突发事件、事故时，需要第一时间承

　　担应急处理、救援等任务。

　　⑵临时征用与接管。政府方需要提前约定基于公共利益而可以临时征用与接管的触发机制与程序。

　　临时征用与接管主要包括两种情况：一是社会资本方违约，并未能及时更正，政府认为有必要接管以维护公共利益;二是基于国家安全、重大活动事件等考虑，需要临时征用项目设施设备以保证国家利益、公共利益。

　　⑶合同变更和延期。

　　⑷合同解除。PPP项目合作周期较长，其间不确定因素较多，需要设计合理的双方退出机制。合同解除主要包括两大类情况，一是某一方违约触发合同解除，二是在没有发生违约事项时，双方友好解除合同。

　　实施方案中提前解除结算方案的设计，应按照“约定结算基数+违约处理”的原则进行处理。约定结算基数则是事先双方在无违约情况下，按照约定的结算方式、模型计算出来的结算基础;一方违约则在此基础上给予另外一方适当违约补偿。

　　⑸项目公司股权变更。该部分应参照政府方意愿、社会资本意愿，以最大限度维护公共利益为原则，设定项目公司未来股权变更的相关条件。包括：

　　一是对股权变更在项目不同阶段的限制，如有的项目要求竣工验收前项目公司股权不得变更;

　　二是股权变更的条件进行约定，一般会约定社会资本方股权变更需要征得政府方同意;

　　三是对股权变更后受让方的资格条件等提出要求，如有的项目会基于保证项目服务质量对变更股权受让方的业绩、资质提出要求;

　　四是对股权变更的程序进行约定。

　　建设期不允许股权变更，项目正式投入运营一定年限后，在符合约定条件、征得政府同意后允许股权变更是目前的常用做法。

　　【例】政府和社会资本投资人的合同体系是前期策划和决策的重点，需要对双方合作的核心边界条件等进行约定。以下属于交易条件边界需约定内容的有()。

　　A.股权变更机制

　　B.应急处理机制

　　C.项目回报机制

　　D.价格调整机制

　　E.临时征用与接管

　　【答案】CD

　　【例】关于政府和社会资本合作(PPP)项目公司股权变更的说法，正确的有()。

　　A.建设期允许股权变更是目前的常用做法

　　B.应对股权变更在项目不同阶段的限制进行约定

　　C.应对对股权变更后受让方的资格条件等提出要求

　　D.一般约定社会资本方股权变更需要征得政府方同意

　　E.以最大限度维护公共利益为原则，设定项目公司未来股权变更的相关条件

　　【答案】BCDE

　　5.项目前期

　　对于新建或者改扩建项目，如果合作期包括项目的前期立项、设计等内容在内，则需要对项目前期工作交接等事项进行约定。主要包括三个方面内容：⑴前期工作交接的界面。⑵前期工作质量和进度要求。⑶前期工作相关合同及费用约定。

　　⒍项目建设实施

　　⑴项目建设进度及相关标准要求。

　　⑵项目方案变更管理。变更视内容、投资大小可分为一般性变更和重大变更。

　　一般情况下，变更的触发因素可能包括以下五个方面：一是工程建设期间遇到实际情况与设计不

　　一致，为顺利推进项目而必须产生的变更;二是由于国家、地方政策、标准变化引起的变更;三是由于新技术、新设备出现，基于优化方案、节约投资、提高效益而提出的变更;四是政府方基于公共利益考虑，对项目提出变更要求;五是基于不可抗力等引起的变更。

　　建设期的变更主要影响项目工期、质量、投资三大重要目标，同时对于PPP项目而言，对于社会资本收益、投融资计划安排、资金成本等也具有较大影响。为处理好该部分内容，实施方案中需要对以下内容提出建议方案：1)各类变更的触发因素约定及管理、报批程序;2)一般性变更与重大变更的认定;3)各类变更实施后的投资责任、质量责任划分等。

　　⒎项目验收管理

　　该部分内容需要在现行基本建设管理程序框架下，对工程项目建成后的验收提出建议，主要包括以下内容：

　　⑴验收的组织形式;

　　⑵验收开展的前期条件;

　　⑶验收的质量目标;

　　⑷验收程序及管理所参照执行的规定;

　　⑸竣工决算及审计的相关内容等。

　　上述内容的制定，一是要充分结合国家和地方现行的行业管理规定;二是需要充分考虑该PPP项目的交易结构及风险分担方案，对验收的责任、权利等在政府和社会资本方之间合理划分。

　　⒏项目运营和服务

　　⑴运营服务要求及日常运营维护标准。该部分内容需要对项目日常的运营、维护提出相关要求。

　　该部分内容应该根据项目的实际情况，以现行行业标准、前期设计文件等为依据。不同的项目需要有不同的侧重点。

　　⑵运营期一般补偿事件。由于政府要求、法律变更等造成运营成本或资本性支出增加时，政府应当给予适当补偿。

　　⒐项目移交

　　⑴项目移交安排。

　　项目移交是双方完成合作的最后一项内容，实施方案中需要对以下内容提出建议方案：

　　1)移交的准备安排，包括设施设备检修计划安排，资产清查计划安排，债务、留置权、抵押的解除与清偿，接手人员培训及现有职工安排，财务审计等;

　　2)移交程序及时间安排;

　　3)移交的资产及资料范围;

　　4)移交时设施设备的状态要求;

　　5)其他相关内容的转让与安排，包括保险的转让、总承包商等第三方的保证等。

　　⑵移交质量保障实施方案

　　应考虑移交前、中、后三个阶段，为确保项目质量而需要提出的针对性方案，包括：

　　1)针对移交检测、资产清查等前期发现的问题处理的要求、费用分担、责任划分等;

　　2)针对移交期间各项费用的分担、责任划分等的建议;

　　3)针对移交后结合履约保障边界中的移交保证，对项目公司的存续期、保证责任提出要求等。

　　【例】政府和社会资本投资人的合同体系是前期策划和决策的重点，需要对双方合作的核心边界条件，项目全生命周期不同阶段各方的权利、义务等进行约定。其中，()是双方完成合作的最后一项内容。

　　A.项目移交

　　B.项目建设实施

　　C.项目验收管理

　　D.项目运营和服务

　　【答案】A

　　⒑政府的权利和义务

　　政府的权利和义务主要包括两个方面：

　　⑴一般性的权利和义务。主要明确设计、投融资、建设、运营维护、移交等阶段政府方作为合同主体的主要权利及义务，根据约定进行概括性约定。政府方权利主要包括合作期各个阶段的知情权、监督权、绩效考核、审计及资金监管权利等;义务则包括履行配套承诺、协调各方关系、财政支出安排等。

　　⑵特别的权利和义务。PPP项目实际操作中，政府方对于项目管理的角色将发生根本性转变，合作期内的项目执行将严格按照合同约定，政府只能在合同约定、行政管理许可的情况下进行监管。如果基于特别的公共利益要求，政府方需要提出一些特别的要求，则需要事先进行明确，或者预留解决该事项的协调机制。例如合作期内要求增加附属或配套设施建设、特殊情况下临时征用及接管、特殊事项否决权，再如为项目融资、发债提供协调等义务。

　　⒒社会资本(项目公司)的权利和义务

　　主要针对合作期内项目公司作为合同主体所需要履行的权利和承担的义务，根据项目具体情况进行概括性约定。社会资本(项目公司)的权利主要包括设计、投融资、建设、运营维护项目的权利，获得政府付费或者使用者付费的权利等，具体也可约定其在融资方面的自主权、基于项目设施及收益权的质押担保权、优先获得项目公司分红的权利等。义务则主要包括其在合作期各阶段的责任、配合政府履行监管的义务、配合特殊事项及重大活动的义务等。

　　【例】政府和社会资本投资人的合同体系是前期策划和决策的重点。以下关于双方权利和义务的说法，错误的是()。

　　A.获得政府付费或者使用者付费属于社会资本方的权利

　　B.政府方权利包括合作期各个阶段的知情权、监督权、绩效考核等

　　C.合作期内，政府只能在合同约定、行政管理许可的情况下进行监管

　　D.社会资本必须执行政府方基于公共利益要求而提出增加配套设施建设等特别要求

　　【答案】D