三、预算体制

　　(一)预算体制的含义

　　预算体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间财政关系的各种制度的总称。其主要内容包括：确定预算管理主体和级次，预算收支的划分原则和方法，预算管理权限的划分，预算调节制度和方法。

　　预算体制是财政管理体制的主导环节。

　　(二)我国的预算体制

　　1.预算层级

　　国家实行一级政府一级预算，设立五级预算。

　　全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。

　　27.根据我国《预算法》政府预算包括中央预算和地方预算，共设立()。

　　A.两级预算

　　B.三级预算

　　C.四级预算

　　D.五级预算

　　【答案】D

　　【解析】我国实行一级政府一级预算，设立五级预算。

　　2.预算原则

　　各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

　　各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。

　　3.预算构成

　　预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳人预算。

　　预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

　　各项预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

　　(1)一般公共预算，是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

　　(2)政府性基金预算，是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。

　　(3)国有资本经营预算，是对国有资本收益做出支出安排的收支预算。

　　(4)社会保险基金预算，是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

　　4、分税制财政体制框架

　　分税制是指中央政府和地方政府在划分事权的基础上，区分不同的税种，建立相对独立的中央税收体系和地方税收体系的一种税收体制。

　　(1)我国中央地方事权及支出责任划分

　　目前属于中央财政支出的责任包括

　　国防、武警经费，外交支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

　　属于地方财政支出的责任包括：

　　地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，地方安排的农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。

　　中央提出，建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化。改革内容包括：

　　1)推进中央与地方财政事权划分

　　①适度加强中央的财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。要逐步将国防、外交、国家安全、出人境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

　　②保障地方履行财政事权。加强地方政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权，赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需求。要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

　　③减少并规范中央与地方共同财政事权。针对现阶段中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权。要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

　　④建立财政事权划分动态调整机制。财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整。在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。

　　2)完善中央与地方支出责任划分

　　①中央的财政事权由中央承担支出责任

　　属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。

　　②地方的财政事权由地方承担支出责任

　　属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排。对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。地方的财政事权如委托中央机构行使，地方政府应负担相应经费。

　　③中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任

　　根琚基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任;对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨省(区、市)重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任;

　　对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等教育等，中央和地方各自承担相应支出责任;对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，地方承担具体执行等职责的财政事权，中央与地方各自承担相应支出责任。

　　3)加快省以下财政事权和支出责任划分

　　省级政府要参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。省级政府要根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。

　　(2)我国中央政府与地方政府税收收入划分

　　目前中央政府固定收入包括：

　　消费税(含进口环节海关代征的部分)、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等。

　　地方政府固定收入包括：

　　城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税。

　　中央政府与地方政府共享收入包括：

　　增值税和城市维护建设税(铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府)、企业所得税、个人所得税、资源税(海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府)、证券交易的印花税。

　　【12真题】73.根据我国现行中央地方收入划分，下列税种中，属于地方固定收入的有()。

　　A.契税

　　B.车船税

　　C.消费税

　　D.增值税

　　E.烟叶税

　　【答案】ABE

　　【13真题】根据我国现行中央地方收入划分，下列税种中，属于中央与地方共享收入的有()。

　　A.烟叶税

　　B.增值税

　　C.资源税

　　D.证券交易印花税

　　E.城市维护建设税

　　【答案】BCD

　　5.财政转移支付制度

　　财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

　　财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。目前一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付等。

　　按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。

　　上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。

　　【12真题】16.目前我国中央政府对地方政府的转移支付由两大部分构成，它们是()。

　　A.均衡性转移支付和民族地区转移支付

　　B.教育医疗卫生转移支付和社会保障转移支付

　　C.一般性转移支付和专项转移支付

　　D.公共服务转移支付和支农专项转移支付

　　【答案】C

　　28.我国中央政府对地方政府的转移支付制度由两大部分构成，它们是()。

　　A.均衡性转移支付和民族地区转移支付

　　B.教育医疗卫生转移支付和社会保障转移支付

　　C.一般性转移支付和专项转移支付

　　D.公共服务转移支付和支农专项转移支付

　　【答案】C

　　【解析】我国中央政府对地方政府的转移支付制度由两大部分构成：一般性转移支付和专项转移支付。

　　深改决定要求，完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。

　　中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

　　清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

　　6.预算管理职权

　　(1)各级人民代表大会的预算管理职权是：审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

　　经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

　　(2)各级人民代表大会常务委员会的预算管理职权是：监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级政府决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令：撤销下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定和命令。

　　(3)各级人民政府的预算管理职权。编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告;将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案;组织本级总预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;监督本级和下级政府各部门关于预算、决算的不适当的决定、命令;向本级人民代表大会及其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

　　(4)各级政府财政部门的预算管理职权。具体编制本级预算、决算草案;具体组织本级总预算的执行;提出本级预算预备费动用方案;具体编制本级预算的调整方案;定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

　　7.预算收支范围

　　(1)一般公共预算收支范围。一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。

　　一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。

　　(2)政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围。政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围按照法律、行政法规和国务院的规定执行。

　　(3)中央预算与地方预算收支范围。中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金。下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金

　　8.预算编制

　　(1)编制预算草案的具体事项由国务院财政部门部署。各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各舅面意见后，进行编制。省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。

　　(2)债务管理。中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理。

　　地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，除《预算法》另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

　　省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

　　除上述规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

　　国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

　　(3)预算支出的编制。各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制。各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%—3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。

　　9.预算执行

　　预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。

　　政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。县级以上各级预算必须设立国库;具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。

　　中央国库业务由中国人民银行办理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。

　　10.预算调整

　　经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：①需要增加或者减少预算总支出的;②需要调入预算稳定调节基金的;③需要调减预算安排的重点支出数额的：④需要增加举借债务数额的。

　　中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准;乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。