三、预算体制与预算体系

　　(一)预算体制的涵义

　　预算体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的各种制度的总称。其主要内容包括：确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体;预算收支的划分原则和方法;预算管理权限的划分;预算调节制度和方法。预算体制的核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权关系问题。预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。

　　(二)我国的预算体制

　　1.现行分税制财政体制框架

　　分税制通常是指中央政府和地方政府在划分事权的基础上，区分不同的税种，建立相对独立的中央税收体系和地方税收体系的一种税收体制。

　　(1)我国现行中央地方支出责任划分。

　　属于中央财政支出的责任包括：国防、武警经费，外交支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费;中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

　　属于地方财政支出的责任包括：地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，地方安排的农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。

　　(2)我国现行中央地方收入划分。

　　中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入(包括营业税、利润和城市维护建设

　　税)，未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。

　　中央与地方共享收入：增值税中央分享75%，地方分享25%;纳入共享范围的企业所得税和个人所得税中央分享60%，地方分享40%;资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入;证券交易 印花税中央分享97%，上海、深圳分享3%。

　　地方固定收入包括：营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税)，地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分)，房产税，车船税，印花税(不含证券 交易印花税)，耕地占用税，契税，烟叶税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

　　与行政管理体制相适应，现行财政体制遵循“统一领导，分级管理”的基本原则。中央政府仅与省级政府进行收支划分和转移支付等体制安排，省以下财政体制由各地省级政府在中央指导下，结合本地实际情况确定。从目前的情况看，大部分地区都按照分税制的要求，划分了省以下各级政府的收支范围，并建立了较为规范的省对下转移支付体系。

　　2.转移支付制度

　　目前我国中央政府对地方政府的转移支付由一般性转移支付、专项转移支付两部分构成。

　　(1)一般性转移支付。一般性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。目前一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付等。

　　(2)专项转移支付。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

　　(3)一般性转移支付与专项转移支付具有不同的特点。一般性转移支付能够发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势，有利于地方因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任;专项转移支付则能够更好地体现中央政府的意图，促进相关政策的落实，且便于监督检查。关键是要科学设置、保持合理的转移支付结构，发挥各自的作用。

　　(三)预算体系与预算构成

　　1.政府预算和国家预算

　　政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划。国家预算是指经法定程序审核批准的一个国家各级政府预算的总和。

　　我国实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。国务院编制中央预算草案，并由全国人民代表大会批准后执行。地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人民代表大会批准后执行。地方各级预算收支统称地方财政收支。

　　2.人民代表大会、人民政府、财政部门的预算管理职责

　　按照《中华人民共和国预算法》的规定，各级人民代表大会、人民政府和财政部门在预算管理中承担着各自不同的职责。

　　(1)各级人民代表大会拥有的预算管理职责是：审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

　　(2)各级人民代表大会常务委员会拥有的预算管理职责是：监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级政府决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定和命令。

　　(3)各级人民政府拥有的预算管理职责是：编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告;将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案;组织本级总预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;监督本级和下级政府各部门关于预算、决算的不适当的决定、命令;向本级人民代表大会及其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

　　(4)各级政府财政部门拥有的预算管理职责是：具体编制本级预算、决算草案;具体组织本级总预算的执行;提出本级预算预备费动用方案;具体编制本级预算的调整方案;定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

　　3.政府预算的构成

　　从预算体系看，目前我国各级政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算共同构成。政府各类收入反映政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额，都应纳入政府预算体系管理。完整的政府预算体系包括公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算，以及社会保障预算。

　　(1)公共财政预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。

　　(2)政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得政府性基金收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。政府性基金预算的管理原则是：以收定支，专款专用，结余结转下年继续使用。

　　(3)国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。国有资本经营预算收入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权(股权)转让收入、清算收入等，支出主要用于对重要企业补充资本金和弥补一些国有企业的改革成本等。

　　(4)社会保障预算指政府通过社会保险缴费、政府公共预算安排等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。目前，我国建立社会保障预算的条件还不成熟。从2010年起在全国试编社会保险基金预算。

　　上述四类预算并非完全独立，而是有机衔接的整体。要按照各自功能和定位，科学设置政府预算。未来几年，将继续建立健全四个预算有机衔接的政府预算体系。进一步完善公共财政预算。全面推进国有资本经营预算工作。全面编制中央和地方政府性基金预算。积极稳妥试编社会保险基金预算，待条件成熟时，研究逐步过渡到编制社会保障预算。