2016年咨询工程师《分析评价》讲义：

第一章第三节　项目前期咨询评估

　　根据国务院《关于投资体制改革的决定》和《国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法》，对政府投资项目的项目建议书和可行性研究报告、企业投资项目的项目申请报告、重要领域的发展建设规划等在决策审批前，按照公平、公正、公开和竞争的原则，选择相应有资质、有能力、有实力的咨询中介机构进行咨询评估。

　　一、项目咨询评估的作用

　　项目咨询评估是咨询机构根据政府投资主管部门、金融机构或企业等的委托，在项目投资决策之前，对项目建议书(初步可行性研究报告)、可行性研究报告或申请报告，按照项目建设目标和功能定位，采用科学的方法，对项目的市场、技术、财务、经济，以及环境和社会影响等方面开展进一步的分析论证和再评价，权衡各种方案的利弊和潜在风险，判断项目是否值得投资，提出明确的评估结论，并对项目建设方案提出优化建议，从而为决策者进行科学决策或为政府核准项目提供依据的咨询活动。

　　不同的委托主体，对评估的内容及侧重点的要求可能有所不同。总体上，政府部门委托的评估项目，一般侧重于项目的经济及社会影响评价，分析论证资源配置的合理性等;银行等金融机构委托的评估项目，主要侧重于融资主体的盈利能力和偿债能力评价;企业或机构投资者委托的评估项目，将重点评估项目本身的盈利能力、资金的流动性和财务风险等方面。

　　二、项目建议书和可行性研究报告的评估

　　项目建议书和可行性研究报告评估是指在项目建议书和可行性研究报告编制完成后，由另一家符合资质要求、委托人选的工程咨询单位再一次对拟建项目的技术、财务、经济、环境、社会、资源利用、投资风险等方面进行论证，对项目建议书和可行性研究报告所作结论的真实性和可靠性进行核实和评价，如实反映项目潜在的有利和不利因素，对项目建设的必要性、可能性和可行性作出明确的结论，为项目决策者提供依据。

　　(一)项目建议书和可行性研究报告评估的范围

　　项目建议书和可行性研究报告评估通常在以下几种情况下进行：

　　(1)政府投资项目的项目建议书和可行性研究报告评估，一般都要经过符合资质要求、委托人选的工程咨询单位进行评估论证，项目建议书的评估结论是项目立项的依嚣，可行性研究报告的评估结论是政府投资决策的依据。

　　(2)企业投资者为了分析可行性研究报告的可靠性，进一步完善项目建设方案，往往聘请另一家工程咨询单位对初步可行性研究和可行性研究报告进行评估，作为企业内部决策的依据。

　　(3)拟对项目贷款的银行，一般自行组织专家组，有时也委托工程咨询单位对可行性研究报告进行评估，评估结论是银行贷款决策的依据。

　　(二)项目建议书(初步可行性研究)、可行性研究报告的编制与其评估的关系和区别项目建议书(初步可行性研究)、可行性研究报告的编制，与项目建议书(初步可行性研究)、可行性研究的评估，是项目前期工作的两项重要内容。两者同处于项目投资的前期阶段，出发点是一致的，都以市场或社会需求研究为出发点，按照国家有关的法规、政策，将资源条件同产业政策与行业规划结合起来进行方案选择。同时，内容及方法基本一致，目的和要求基本相同，均是为提高项目投资科学决策的水平，提高投资效益，避免决策失误。因此，它们都是项目前期工作的重要内容，都是对项目是否可行及投资决策的咨询论证工作。但是两者也存在一定的区别：

　　(1)承担主体不同。在我国，项目建议书(初步可行性研究)、可行性研究通常由项目法人或企业主持，按照合同委托咨询机构进行研究;项目评估由项目投资主管部门主持，委托符合资质要求人选的工程咨询单位进行项目建议书(初步可行性研究)、可行性研究评估。

　　(2)评估角度和任务不同。可行性研究一般从行业或企业角度，论证项目建设的必要性、市场前景、技术和经济的可行性，着重项目投资的微观效益;项目评估主要从国家和社会的角度，对报送的项目建议书(初步可行性研究)、可行性研究进行系统的核实、评审，提出评估结论和建议，着重项目投资的宏观效益。

　　(3)决策时序和作用不同。项目建议书、可行性研究在先，项目评估在后。项目建议书、可行性研究主要是项目法人和企业内部决策的依据，是项目评估的重要基础和前提;项目评估是可行性研究的延续，是项目投资决策民主化、科学化的必备条件，其评估结论和建议是政府投资主管部门项目立项和决策的重要依据。

　　因此，项目建议书、可行性研究是项目投资决策的基础，是项目评估的重要前提。项目评估是可行性研究的延续、深化和再研究，独立地为决策者提供直接的、最终的依据。

　　三、项目申请报告的评估

　　项目申请报告评估是政府投资主管部门根据需要，委托符合资质要求、人选的工程咨询单位对拟建企业投资项目从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行评估论证，对项目申请报告中所评估的发展规划、产业政策和行业准入，资源开发及综合利用，项目节能，建设用地、征地拆迁及移民安置，环境和生态影响，经济和社会影响，主要风险等内容的符合性、合理性、真实性和可靠性进行核实和评价。

　　根据国家发改委2008年第37号公告，咨询评估报告通常包括以下l0项内容：

　　(1)申报单位及项目概况。

　　(2)发展规划、产业政策和行业准入评估。

　　(3)资源开发及综合利用评估。

　　(4)节能方案评估。

　　(5)建设用地、征地拆迁及移民安置评估。

　　(6)环境和生态影响评估。

　　(7)经济影响评估。

　　(8)社会影响评估。

　　(9)主要风险及应对措施评估。

　　(10)主要结论和建议。

　　总体而言，项目申请报告的编制与项目申请报告评估之间的关系，与项目建议书(初步可行性研究)、可行性研究报告的编制与项目建议书(初步可行性研究)、可行性研究评估之间的关系有相似之处，其内容与方法、目的和要求基本相同，如：项目申请报告的评估与编制项目申请报告一样，都应达到可行性研究同等深度的要求;项目申请报告评估的结构、内容要求，与企业编制、报送的项目申请报告基本相对应。为了防止和规避项目建设对国家经济安全和社会公共利益可能存在的风险，在项目申请报告评估中，特别要求单独列出“主要风险及应对措施评估”的内容。

　　四、咨询评估机构的选择

　　根据国家投资体制改革规范中介服务机构“培育规范投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争”的规定，对“承担编制项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、重要领域发展建设规划等业务的入选咨询机构，不得承担同一项目或事项的咨询评估任务”，“不得承担同一项目的设计、优化设计、招标代理、监理、代建、后评价等后续业务”。因此，在开展项目前期评估选择中介服务机构时，一般应符合以下三个基本条件：

　　(1)有执业资格。承担可行性研究报告评估的工程咨询单位，必须依法取得政府有关部门及其授权机构认定的工程咨询单位资格。工程咨询单位资格包括资格等级、咨询专业和服务范围三部分。工程咨询单位应在其执业范围内承担任务，并有良好的业绩。

　　(2)有信誉。承担可行性研究报告评估的工程咨询单位，应能遵循“公正、科学、可靠”的宗旨和“敢言、多谋、善断”的行为准则。实事求是，一切从实际情况出发，说实话、办实事。应能做到严谨廉洁、优质高效，既对国家负责，又对投资者负责。

　　(3)有实力。主要考核专家层次、组织管理能力和装备水平。承担可行性研究报告评估的工程咨询单位，应有自己的专家队伍，有一批能胜任编制可行性研究报告、组织项目评估任务的项目经理，善于综合优化多种咨询方案和意见，作出正确的判断和结论。应具有规化、制度化和现代化的管理和装备，并有组织高层次评估专家组的能力。

　　选择的方式可根据咨询服务的特点，结合有关国际惯例和国内法规，采取公开招标、邀请招标、征求建议书、两阶段招标、竞争性谈判、聘用专家等方式进行。

　　【例题1-7】在项目申请报告的评估中，为了防止和规避项目建设对国家经济安全和社会公众利益可能存在的风险，特别要求单独列出(　)的内容。

　　A.经济影响评估

　　B.社会影响评估

　　C.建设用地、征地拆迁及移民安置评估

　　D.主要风险及应对措施评估

　　【答案】D

　　【解析】咨询评估报告的内容大多都和项目申请报告的内容相对应，唯一单列出的特殊内容是：主要风险及应对措施评估。参见教材P26。

　　【提示】注意题目中一个重要的限定词“特别要求单独理出”，多以要联想到咨询评估中的特殊内容。

　　补充文件：《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》相关内容

　　一、适用范围

　　国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目(简称“项目”下同)，适用本办法。

　　项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，

　　查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。

　　社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。

　　二、重大项目社会稳定风险等级的分类

　　重大项目社会稳定风险等级分为三级:

　　高风险：大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。

　　中风险：部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。

　　低风险：多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。

　　三、社会稳定风险评估报告的内容

　　由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证，根据实际情况可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告。

　　评估报告的主要内容为项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引发的社会稳定风险，各方面意见及其采纳情况，风险评估结论和对策建议，风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容。

　　四、社会稳定风险评估报告是审批、核准项目的重要依据

　　国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。

　　国家发展改革委在委托工程咨询机构评估项目可行性研究报告、项目申请报告时，可以根据情况在咨询评估委托书中要求对社会稳定风险分析和评估报告提出咨询意见。

　　社会稳定风险评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，国家发展改革委不予审批、核准和核报;存在低风险但有可靠防控措施的，国家发展改革委可以审批、核准或者核报国务院审批、核准，并应在批复文件中对有关方面提出切实落实防范、化解风险措施的要求。

　　[例题1-8]下列关于社会稳定风险分析的说法，正确的是(　)。

　　A.重大项目社会稳定风险等级中，部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突的是高风险等级

　　B.在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目都必须进行社会稳定风险分析

　　C.项目单位在组织开展项目施工建设时，应当对社会稳定风险进行调查分析

　　D.社会稳定风险评估报告认为项目存在中风险的，国家发展改革委不予审批、核准和核报

　　【答案】D

　　【解析】部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突的是中风险;审批、核准的项目才需要进行社会稳定风险分析;项目单位在组织开展项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析。对于增加的文件，要尤其留意，是考试的重要内容。