第四节 义务教育

　　义务教育是人类最崇高的教育理想，它承载着教育平等、教育公正的美好愿望。自从16世纪近代义务教育的思想和实践始于德国，数百年间，人类谋求和推动义务教育的脚步从未停止。进入20世纪后，世界上大多数国家相继确立了义务教育制度。义务教育的实现是社会政治、经济和文化发展的必然结果。

　　一、义务教育的性质

　　(一)义务教育定义

　　义务教育是指依照法律规定，所有适龄儿童、少年都必须接受，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民教育。义务教育是国家对所有适龄儿童、少年一律平等地实施的一定程度的基础教育，是一项公益性事业。义务教育又称“强迫教育”、“普及义务教育”。

　　(二)义务教育的性质

　　1.义务教育的“义务”具有双重含义。其一是对儿童、少年而言，适龄儿童、少年必须按时入学、就学，接受教育，他们必须遵行并视之为自己应尽的义务。l986年颁布、施行的我国《义务教育法》规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”;其二是对国家、社会、学校等组织和父母等监护人而言，他们对于儿童青少年的教育必须予以切实保证，不得以任何理由放松或放弃对儿童、少年的教育，这是他们不容推卸的责任和义务。我国《义务教育法》规定：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育。”“父母或者其他监护人必须使适龄的子女或被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育。”

　　2.义务教育是一种教育制度。在现代社会，义务教育不再仅仅是一种先进的理念和美好的愿望，而是一种国民教育制度。l9世纪中期以来，世界各国都陆续颁布和完善相关法律、法规，确立义务教育的法律地位，并以法律要求的高度申明和强调这种“义务性”、“必须性”、“强制性”。我国1995年颁布、施行的《教育法》明确规定：“国家实行九年制义务教育制度。”目前，世界上绝大部分国家(或地区)实施了义务教育，而且义务教育年限在不断延长。义务教育年限最短的为4年，最长的为l2年，发达国家大多普及了I2年的免费义务教育。

　　3.义务教育是基本素质教育。义务教育的基本目标和根本宗旨在于提高每个公民的基本素质，它的功能是为提高全民族的素质奠定基础，它面向全体公民，惠及全体公民，力求让全体社会成员都享受到教育的福祉。义务教育强调的是人的基本素质的涵育和培养，以传授基础文化知识和读写算等基本技能为主要任务，而不是强调专门知识技能的传授训练和专门人才的培养，不是职业训练。义务教育还要向儿童、少年普及政治知识、法律知识，陶冶道德情操，形成其道德品质。义务教育还要涵育学生的人文精神，使其形成积极的态度、情感和个性。

　　4.义务教育是免费教育。现代义务教育的重要特点之一就是对学生实行免费教育。狭义的免费义务教育仅仅是免除学费，是指国家不向儿童、少年征收提供义务教育的报酬。广义的免费义务教育可以包括很多项内容。各个国家视经济发展情况，逐步实现了义务教育的免费，绝大多数国家的义务教育经费主要由公共经费来负担。目前世界上除少数国家外，多数国家公立义务教育均不收学费，免费供应教科书，有的国家还实行学校供餐制。据不完全统计，世界上对义务教育阶段学校实行免除学费的国家有170多个。义务教育实行免费也符合公共财政的初衷。

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　　二、义务教育制度的确立

　　义务教育思想发端于西方，义务教育制度的确立也是在西方。普及义务教育与国家的教育责任及公共教育思想等相关联。柏拉图堪称普及教育思想的鼻祖，他精心描绘和孜孜以求的“理想国”就是一个由国家开办公共教育机构，所有公民，不论男女、社会阶层，从小都要受到一定的强制性教育的国家。宗教改革时期的新教领袖马丁•路德是普及义务教育的理论先驱，他明确提出并系统阐述了义务教育的主张，坚持认为当局有责任强迫人们送他们的子女入学，就像强迫人们参军打仗，履行军事职责一样。17世纪的夸美纽斯在他的“泛智论”中也提出了普及教育的民主要求。

　　受马丁•路德影响，普及义务教育的实践活动在近代德国起步最早。从16世纪中期到18世纪末，萨克森、威登堡、魏玛、普鲁士等德意志各主要邦国先后颁布了有关国家办学和普及义务教育的法令和规程。进入19世纪之后，普及义务教育的速度加快，巴伐利亚、萨克森先后于l802年和l805年颁布了初等义务教育法。l872年，统一后的德国政府颁布了《普通学校法》，规定6～14岁的8年初等教育为强迫义务教育阶段，设4年的基础学校和4年的高等国民学校两级。这个法规奠定了德国全国性义务教育制度的基础，并有力地推动了德国普及义务教育的进程，到19世纪末，德国初等教育的入学率已达到100%。近代法国义务教育的实践开始于18世纪末的法国资产阶级大革命。受18世纪兴起的理性主义和国家主义教育思潮的影响，大革命后所颁布的一系列教育法案都涉及实施普及义务教育的问题，而这些思想主张终于在后来的《基佐法案》和《费里法案》中得到明确表达。1881年和1882年颁布的《费里法案》正式宣布了初等教育“义务、免费、世俗”的三原则，规定6～13岁为义务教育阶段，实施强迫教育。该法案为法国义务教育指明了方向。美国的普及义务教育活动在19世纪中期蓬勃开展，新英格兰地区是先锋。1852年，马萨诸塞州第一个颁布《义务教育法》，规定8～12岁适龄儿童每年须入学l2周。到19世纪末，美国三分之二的州都颁布了义务教育法令。英国普及义务教育较晚，I9世纪30年代英国国会颁布《工厂法》，规定9～13岁儿童每天应在工作时间内接受2小时的义务教育，但直到I870年，英国才明确颁布关于义务教育的《初等教育法》，规定对5～i2岁儿童实施强迫的初等教育，用税收开办公立学校，但是进程很快，到1918年《费舍法案》颁布时，英国基本普及了初等教育。

　　进入20世纪后，现代生产和现代社会的发展向教育提出了更高的要求，普及义务教育不仅成为了各国的国策，而且各国先后都以法律的形式将义务教育加以强化，并且各国纷纷采取措施巩固已有普及义务教育的成果，进一步提高义务教育的质量，具体表现就是将义务教育的年限延伸至中等教育。英国自1902年颁布《巴尔福法案》至1944年通过《巴特勒法案》，义务教育逐渐超出了初等教育的范围，儿童接受义务教育的年龄延长至l5岁。法国在20世纪前半期一直在为落实教育的义务性、免费性和世俗性而努力。I959年，第二次世界大战后的法兰西第五共和国颁布了《教育改革法》，规定16岁之前为义务教育。19世纪末20世纪初，美国已基本完成了初等教育的普及任务，到第二次世界大战后，美国不仅实现了普及九年义务教育，而且绝大部分州又将义务教育年限延长到高中的一部分，即义务教育年限为9～12年。至此，制度化的义务教育在欧美主要发达国家得以实现。

　　三、我国义务教育的发展

　　义务教育思想在我国的传播始于l9世纪90年代，但直到l949年，义务教育的理想在我国并未能实现。旧中国是一个教育普及程度极低、文盲人口充斥的国度，1949年文盲占人口总数的80%以上，小学入学率仅有20%左右，初中入学率仅有6%，农村人口几乎都不识字。新中国的建立揭开了义务教育的新篇章，特别是改革开放以后，党中央、国务院把普及九年义务教育作为教育工作的重中之重，采取了一系列重大步骤和措施普及义务教育。

　　我国义务教育的发展历程大致经历了这样的阶段：

　　(一)基本普及小学教育(1979—1990年)

　　新中国成立后，党和国家对义务教育的问题十分重视，多次提出农村要普及小学教育，但由于种种原因，这个目标直到20世纪70年代末也未能实现。党的十一届三中全会后实行的改革开放也带来义务教育的振兴。1979年1月，教育部发出《关于继续切实抓好普及农村小学五年教育的通知》，对普及农村五年教育工作作了全面部署。之后，教育部大力推广湖南省桃江县普及小学五年教育的经验，以期带动全国的义务教育的迅速开展。1980年，中共中央、国务院作出《关于普及小学教育若干问题的决定》，明确提出全国在1990年前基本普及小学教育。《关于普及小学教育若干问题的决定》对普及小学教育的有关问题作出了更为详尽的部署，要求各地根据经济、教育发展的实际情况，进行分区规划，提出不同要求，分期分批予以实现。1983年中共中央、国务院发出《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，提出了普及初等教育的任务和措施。为便于各地区从实际出发，制定规则，实行分类指导，1983年8月，教育部发出《关于普及初等教育基本要求的暂行规定》，按照该规定的要求，各地建立了地方政府验收制度，并积极组织力量进行验收、表彰、奖励。经过全国各级政府和广大教育工作者的共同努力，到l990年，我国已在占全国总人口90%的地方普及了小学义务教育，实现了党中央、国务院要求在80年代基本普及小学教育的任务。为尽快普及小学教育，我们采取的主要措施是：

　　1.在经费保障方面，采取“两条腿走路”的方针。针对当时人口众多、经济不发达的实际情况，提出以国家办学为主体，充分调动农村基层组织、厂矿企业等各方面办学积极性，鼓励群众自筹经费办学。

　　2.在办学形式方面，实行多种形式办学。除办好全日制学校外，举办一些半日制等多种形式的简易小学或教学班，作为最好的补充形式。

　　3.加强教师队伍建设。首先，提高教师素质，提升教师业务能力，具体措施有：规定中学教师主要由国家派遣，由国家管理;将合格的民办教师分期分批转为公办教师，减少民办教师的比例;分期分批组织教师脱产学习，举办多种形式的在职进修活动。其次，提高教师工资待遇，激发教师终生从事教育事业的积极性，具体措施有：实行教龄津贴制度，提高民办教师的补助费等。

　　(二)基本普及九年义务教育(1986—2000年)

　　1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)中明确提出义务教育是适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，我国要有步骤地实行九年制义务教育，为此需要制定义务教育法。《决定》还对分地区、分步骤实施九年义务作出明确部署：在城市、沿海和内地经济发达地区按质按量普及初级中学;在中等发达程度的镇和农村，首先按质按量普及小学，同时，准备条件普及初中阶段的普通教育或职业技术教育;在经济落后地区进行不同程度的普及基础教育工作。

　　1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)，这是一部中国教育发展史上重要的文献和行动纲领。《纲要》明确提出了到2000年基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的“两基”宏伟目标。经过不懈的努力，到2000年，我国总体上实现了“普九”的目标，“普九”人口覆盖率和初中毛入学率均超过85%。我国义务教育实现了跨越式发展。

　　在实现普及九年义务教育目标的过程中，我们采取的主要措施是：

　　1.颁布实施《义务教育法》。1986年4月，第六届全国人大四次会议审议通过《义务教育法》，明确宣告国家实行九年制义务教育。这是我国历史上第一部关于普及义务教育的法律，是民族历史上第一次以法律的形式对义务教育问题进行的强制性的刚性规定，它将一种教育理念上升为国家的统一意志，它标志着民族从此真正开始了依法实施义务教育的历史，我国义务教育从此翻开了崭新的一页。《义务教育法》对义务教育的性质、目的、方针、年限、步骤、适龄儿童少年接受义务教育的义务和权利、管理体制、各级政府的职责等作出规定，同时，对国家、社会、学校、家庭所应承担的义务，对学校的管理体制、师资、经费、设备，以及对违反有关规定的处罚等重大问题也都作了规定，其核心是依法保障儿童少年的受教育权利。它是我国实行义务教育的法律依据和法律保证，从此，在适龄儿童少年中普及一定年限的国民教育，不再只是执政党和各级政府的号召、决定，而是一种法律要求;接受规定年限的国民教育，也不再只是家长、监护人或儿童少年的个人意愿，而是社会、学校、家庭和儿童少年个人必须履行的法律义务。这部法律的颁布为全面普及九年义务教育提供了强有力的法律依据。

　　2.确立普及义务教育的工作策略。在指导思想上，各级党委、政府把基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的“两基”作为教育发展的重中之重。强化职责，强化检查监督力度，切实落实《义务教育法》提出的各项规定;在具体实施上，实行从实际出发、分区规划、分类指导、分步推进的工作方针。将全国划分为三类地区，分步骤普及义务教育。

　　3.提高义务教育投人水平。各地以政府投入为主，多渠道筹集教育资金，义务教育经费逐年增加。中央、省、市、县逐步建立起贫困地区义务教育专项补助费，经费投入向西部地区等贫困地区、少数民族地区倾斜。

　　4.加强师资队伍建设。大力发展师范教育，增强师资培养能力，积极开展各种形式的教师.继续教育，努力提高教师的学历水平。与此同时，积极开展在职教师培训工作，普遍轮训中小学校长。

　　5.建立健全教育督导制度。各级政府普遍建立了教育督导机构，建立健全了普及九年义务教育的督导评估制度和机制，广泛开展“普九”评估验收工作，推动“普九”目标实现。

　　(三)全面普及和巩固义务教育(2000年以来)

　　进入21世纪，国家把普及和巩固义务教育作为教育事业发展的一项战略任务。2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》中提出“科教兴国战略要首先落实在义务教育上”，指明了“普九”的工作思路和发展方向，从此，九年义务教育从基本普及转向全面普及和巩固提高阶段，具体实施办法和保障措施是：

　　1.《义务教育法》的修订。2006年全国人大常委会修订颁布了《义务教育法》。经费保障一直是困扰义务教育实施的一个主要因素。新的《义务教育法》最实质性的一个修改就是明确国家将义务教育全面纳入财政保障范围，规定“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”，将义务教育经费保障机制以法律的形式固定下来，明确义务教育不收学费、杂费;将实施素质教育上升为法律规定，进一步明确了义务教育的方针、目标;将促进义务教育均衡发展作为法律规定，为适龄儿童、少年平等地接受义务教育提供了保障。这些修改后的法律条文使之前就已开始实行的“两免一补”等惠及农村义务教育阶段学生的规定由政策上升为法律，使义务教育得到切实的保障。

　　2.国家加大对农村义务教育的支持力度。2001年和2003年，国务院先后召开了全国基础教育工作会议和全国农村教育工作会议，以更大的精力和更多的财力加强义务教育特别是农村义务教育，实施了农村义务教育管理体制改革和农村义务教育经费保障机制改革，实施了国家西部地区“两基”攻坚计划、农村寄宿制学校建设工程、农村中小学远程教育工程和农村初中校舍改造工程等，农村义务教育管理和经费保障水平发生了历史性的变化，农村义务教育学校办学条件得到极大改善。2000年税费改革后，取消了农村教育集资和教育费附加，农村义务教育经费逐步纳入财政预算，经费投入由以农民为主承担转为以政府为主承担。但由于经费保障制度不健全，农村义务教育仍然面临投入不足、保障水平偏低等问题，影响义务教育事业的长远发展。2005年国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，2007年11月，国家对农村义务教育经费保障机制改革进行了调整和完善，提高农村义务教育保障水平，进一步加大对农村，特别是贫困边远地区义务教育的支持，决定全面免除农村义务教育阶段学生学杂费，向全国农村义务教育阶段学生免费提供教科书并对家庭经济困难的寄宿学生提供生活补助，即“两免一补”。这次改革是我国教育史上具有里程碑意义的一件大事，对我国义务教育的发展将产生深远的影响。经过几年的努力，我国九年义务教育的普及水平又跨上了一个新的台阶。截至2007年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率达到99.3%，实现“普九”的县数已占全国总县数的98.5%，义务教育正向着更高层次、更高水平发展。

　　四、我国普及义务教育的基本政策

　　(一)完善义务教育管理体制

　　我国义务教育管理体制经历了一个发展变化的过程。

　　1.1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中明确提出，实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。基础教育管理权属于地方，除大政方针和宏观规划由中央决定外，其余方面，包括具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力等都交给地方。

　　2.1986年的《义务教育法》中规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”这一体制对当时推进地方普及九年义务教育，加快义务教育发展步伐起到了积极作用。

　　3.2001年，为适应农村经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革的全面推进，国务院召开了全国基础教育工作会议，颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，对农村基础教育管理体制进行了重大改革。明确提出农村义务教育管理“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。

　　4.2006年，修改后的新的《义务教育法》对义务教育的管理体制进行了更为准确的规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”新体制加强了省级政府对义务教育经费投入和教育资源配置的统筹作用，同时，也强调了县级政府对本地区义务教育发展负有主要责任。

　　(二)突出农村义务教育“重中之重”的地位

　　2003年9月，国家召开全国农村教育工作会议，这是新中国成立以来第一次全国农村教育工作会议，它标志着农村教育在教育工作中“重中之重”的地位得以确立。中国70%左右的人口在农村，农村义务教育阶段学生高达1.6亿人。如此庞大的适龄儿童少年群体，如此众多的适龄儿童少年人数，足见农村义务教育的普及对于我国整体义务教育之重要。为此，

　　国家将农村义务教育提到了“重中之重”的地位。其中最主要的措施就是进行农村义务教育经费保障机制改革，实施“两免一补”政策，使得农村义务教育从经济方面得到最切实的保障。

　　1.从2001年开始，我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”的政策，其中中央财政负责提供免费教科书，地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费，这是最初的“两免一补”。2005年，国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。当年，中央和地方财政安排“两免一补”(免学杂费、免课本费、补生活费)资金70多亿元，共资助中西部贫困家庭学生3400多万人。

　　2.2006年，“两免一补”政策内涵又有新拓展：从西部地区开始全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，这样一来，享受免除学杂费政策的学生就不再仅仅是西部地区家庭困难的学生，而是其全体农村义务教育阶段的学生，扩大了受惠学生人数。

　　3.2007年，在新的《义务教育法》精神指引下，针对当前农村义务教育经费保障机制改革实施过程中出现的一些新情况，经国务院批准，财政部、教育部印发了《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，决定从2007年起，全国农村义务教育阶段学生不仅享受免除学杂费的政策，而且全部享受免费教科书政策，同时，明确中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费基本补助标准，即从2007年秋季学期起，基本补助标准为：小学生每人每天2元，初中生每人每天3元，每年在校天数按250天计算，这样，自2007年起，“两免一补”政策得以在全国农村地区全面实施，做到免除所有农村义务教育阶段学生学杂费和教科书费，提高家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，并且进一步完善农村义务教育经费保障机制相关政策，提高了义务教育阶段学校公用经费保障水平。

　　(三)推进义务教育区域均衡发展

　　1.明确均衡发展的理念。我国现阶段促进义务教育均衡发展，包括三个层面的内容：一是地区间的均衡发展。进人21世纪以来，国家的教育投入主要放在西部，放在农村，向贫困地区和薄弱环节倾斜。二是同一地域内学校之间均衡发展。在办学规范上，提出一个合格标准，淡化学校等级观念，在教育布局调整中，实现资源配置上的均衡合理，不再人为地拉大学校间差距。三是社会成员群体之间的均衡发展。要多关注弱势群体、少数民族和流动人口子女等的教育。

　　2.采取具体有效的措施，推进义务教育均衡发展，如实施《国家西部地区“两基”攻坚计划》。鉴于我国西部教育的薄弱，2004年，教育部组织实施《国家西部地区“两基”攻坚计划》，即用五年的时间，在西部地区实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标，使西部地区“普九”人口覆盖率达到85%以上，青壮年文肓率降到5%以下，让西部的孩子都能上学，力争到2010年在全国实现全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量的目标。