土地所有权是设定于土地之上的各种权利中最核心的一种财产权利，确定一宗土地的所有权，首先要确定该宗土地的所有权的归属。我国《土地管理法》规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”这意味着，我国只存在两种土地所有权制度，即国家土地所有权和集体土地所有权。因此，确定土地所有权归属包括两个方面的问题：一是确定属于国家土地所有权的客体;二是确定属于集体土地所有权的主体和客体。

　　一、确定土地所有权的历史沿革

　　(一)确立了农民土地私有制和国家土地所有制

　　建国后，我国进行了土地制度改革，颁布了《土地改革法》，实行了农民土地所有制，初步划分了属于国家所有和农民私有的土地范围，初步建立了国有土地由单位和个人(包括农民)使用的制度，并为国家土地所有权和集体土地所有权制度的确立奠定了基础。

　　1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》，该法开宗明义宣布废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。对农民所有的土地，由人民政府发给土地所有证，承认土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利，废除土改前的土地契约。该法还规定了应属于国家所有的土地范围，如大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田、矿山及湖、沼、河、港，没收和征收后分配不利于生产经营的其他农业生产用地，沙田、湖田、铁路、公路、河道两旁的护路、护堤土地及飞机场、海港、要塞等占用的土地，国家所有的土地，由私人经营者，经营人不得以之出租、出卖或荒废。该法的适用范围是一般农村，不适用于少数民族地区(除汉人占多数的少数民族地区)和大城市郊区。

　　为适应城市建设与工商业发展的需要及城市郊区农业生产的特殊情况，根据《土地改革法》第三十五条制定了《城市郊区土地改革条例》，1950年11月10日，政务院第十八次会议通过了该条例。该条例根据《土地改革法》，规定了国有土地的范围和使用办法，如对地主在城市郊区的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋予以没收，对祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在城市郊区的农业土地和荒地、工商业家在城市郊区的农业土地和荒地及原由农民居住的房屋予以征收等政策，通过没收和征收得来的农业土地一律归国家所有，由城市人民政府管理，可分配给无地和少地农民耕种使用。第十七条规定，城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农改土地者发给土地所有证，保障其土地所有权。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

　　1950年11月25日，内务部根据《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，制定并发布了《关于填发土地房产所有证的指示》，进一步明确了土地房产发证的具体做法和需注意的问题。该指示第一条规定，“……由土地改革已完成的地区，为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，巩固与提高农民生产情绪，不论农民新分的土地及原有的土地，均应一律颁发土地房产所有证，……”第八条规定，“各大城市郊区，已实行土改者，应遵照政务院郊区土地指示， ‘没收地方的土地，归国家所有，分配给无地少地农民使用’的原则，……发给土地使用证。农民原有之土地，则发给所有证。”第六条规定：“土地证以户为单位填发，是合于现在农村经济情况的。但应将该户全体成员的姓名开列在土地证上，不能只记户主一人姓名，以表明此项土地房产，为该户成员(男女老幼)所共有”。该指示所附的《华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法》第七条规定：“颁发土地证以户为单位，每户填写土地证一份，凡耕地、非耕地、山林、池塘、房屋等均须填入;……。”第十条规定：“凡属国家之土地房产，概不发给土地证(土地所有证)……。”

　　1953年11月5日，政务院第一百九十二次政务会议通过了《国家建设征用土地办法》，并于1953年12月5日发布。《国家建设征用土地办法》第二条规定，“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本办法征用之”。第十八条规定，“凡征用之土地，产权属于国家。用地单位不需要时，应交还国家，不得转让。”1958年1月6日，国务院发布了修改后的《国家建设征用土地办法》，该办法中所称的公有土地，即《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三条规定的未加分配也未收归国有的土地，这部分土地法律规定由人民政府直接管理或由人民政府根据原有习惯予以民主管理、经营。