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2017年司法考试《行政诉讼法》精髓：地域管辖

来源 :中华考试网 2017-08-24

中

2017年司法考试《行政诉讼法》精髓：地域管辖

　　第十二章行政诉讼的管辖

　　第二节地域管辖

　　一、一般地域管辖

　　一般地域管辖，又称“普通地域管辖”，是指按照最初作出行政行为的行政机关所在地确定的管辖。

　　一般地域管辖采取了“原告就被告”原则。行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。

　　二、特殊地域管辖 ★必考点

　　特殊地域管辖，又称“特别管辖”，是指不必根据一般地域管辖的原则，而是按照法律的特别规定所确定的管辖。特殊地域管辖分为专属管辖和共同管辖。

　　(一)专属管辖

　　专属管辖，是指法律以诉讼标的所在地为标准，强制规定特定的诉讼只能由特定法院进行管辖。其最大的特点就在于管辖上的排他性。

　　因不动产而提起的诉讼，由不动产所在地的法院管辖。这样就排除了其他因素确定的管辖。这是关于专属管辖的规定。

　　不动产案件主要有三类：一是因不动产所有权、使用权而提起的诉讼;二是因违章建筑拆除而提起的诉讼;三是因污染不动产(如污染鱼塘、水流等)而提起的诉讼。这类案件适用专属管辖的规定，由不动产所在地法院管辖，便于受诉法院调查、勘验、收集证据和进行正确、及时审理。

　　(二)共同管辖

　　1共同管辖的含义。共同管辖是指两个或两个以上法院对同一行政案件都有管辖权的情形下确定管辖法院的制度。共同管辖不是几个法院受理同一行政案件，而是这些法院对同一行政案件都有管辖权。

　　2共同管辖的原因。主要有三种：

　　一是诉讼主体方面的原因。即同一案件中被告不止一个，这些被告在不同的法院辖区内，被告所在地的各个法院都对案件有管辖权。

　　例位于A区的市公安局、位于B区的市文化局和位于C区的市工商局联合执法，共同对当事人甲作出罚款5万元的行政处罚，甲不服向法院提起诉讼。

　　二是诉讼客体方面的原因。即同一案件所涉及的财产所在地或侵权行为发生地分布在不同法院的辖区内，这些法院都有管辖权。

　　例市住建委对甲公司作出责令其限期自行拆除违法建筑物的处罚决定，该决定涉及甲公司分别位于该市A、B、C、D四个区的产品仓库。甲公司对该决定不服，向法院提起诉讼。

　　三是基于法律的直接规定。

　　例1经过复议的案件，法律规定复议机关所在地和最初作出行政行为的行政机关所在地法院都有管辖权。

　　例2涉及限制人身自由的行政案件，法律规定，原告所在地和被告所在地法院都有管辖权。3共同管辖的处理。对两个以上法院都有管辖权的案件，原告可以选择向其中一个法院提起诉讼。如果原告向两个以上有管辖权的法院均提起诉讼的，由最先立案的法院管辖。由于这一规定对于原告而言是其选择管辖的问题，故共同管辖也被称为选择管辖。

　　4共同管辖的适用。

　　(1)限制人身自由的行政案件：原告+被告。★必考点陷阱提示：a.是相对人的原告，相关人当原告时，原告就被告 2009/86 C选项;b.可以向两个管辖的地方告，应当就错，可以就对。已考7次

　　一是单纯的限制人身自由行政案件。对限制人身自由的行政强制措施不服提起行政诉讼，由被告所在地或者原告所在地法院管辖。原告+被告

　　被告所在地，是指作出行政行为的行政机关的主要办事机构所在地。原告所在地，包括原告的户籍所在地(也即原告住所地)、经常居住地和被限制人身自由地。所谓经常居住地，是指公民离开住所地连续居住满1年以上的地方，但就医住院的除外。所谓被限制人身自由所在地，是指公民被羁押、被限制人身自由的场所所在地。

　　此处规定的意义在于保障原告便利地行使自己的诉讼权利。因为原告的人身自由受到限制，参加诉讼活动已十分不便，如果仍然要求原告只能向被告所在地法院提起诉讼，将会给原告带来诸多不便，甚至可能剥夺原告的诉权。

　　二是既有人身自由又有财产权的行政案件。行政机关基于同一事实对相对人既实施限制人身自由的强制措施或拘留的处罚，又对财产实施没收的处罚或者采取扣押的行政强制措施的，相对人对上述行为均不服的，既可以向被告所在地法院提起诉讼，也可以向原告所在地法院提起诉讼，受诉法院可一并管辖。在此情形下，财产权与人身权同等对待，相对人一并起诉侵犯财产权的行政行为的，不受一般地域管辖的限制。这里需要注意两点：①对人身和财产所作出的行为必须是基于同一事实;②受理案件的法院是并案审理。原告+被告

　　(2)经复议的案件。

　　经过复议的案件，既可以由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖。可见，只要是经过行政复议的案件，不论复议机关是否作出复议决定，作出的是维持还是改变决定，都是原机关所在地和复议机关所在地法院皆有管辖权。理由在于：为了便利原告起诉，更充分地保护当事人合法权益，应当允许原告根据自身情况选择是到原机关所在地法院，还是到复议机关所在地法院起诉。所以，法律在此处规定也可以由复议机关所在地法院管辖。【新增】

　　某药厂以本厂过期药品作为主原料，更改生产日期和批号生产出售。甲市乙县药监局以该厂违反《药品管理法》第49条第1款关于违法生产药品规定，决定没收药品并处罚款20万元。药厂不服向县政府申请复议，县政府依《药品管理法》第49条第3款关于生产劣药行为的规定，决定维持处罚决定。药厂起诉。

　　关于本案的被告和管辖，下列说法正确的有：(2012年试卷二第97题)无

　　A被告为乙县药监局，由乙县法院管辖

　　B被告为乙县药监局，甲市中级法院对此案有管辖权

　　C被告为乙县政府，乙县法院对此案有管辖权

　　D被告为乙县政府，由甲市中级法院管辖

　　[破题要领]①本案的陷阱在于当事人起诉经过复议的行为，应当以原机关还是复议机关为被告?结论在于复议维持的，原机关和复议机关为共同被告;复议改变的，单独告复议机关;复议不作为的，可以选择告。何为复议机关改变原行为?依据最高院《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》规定，即改变或撤销原行政行为处理结果。一些考生被题目中改变法律依据所迷惑，认为属于复议改变而作出错误选择。②回答本题的关键在于判断本案中是复议维持还是复议改变。由于县药监局以该厂违反《药品管理法》第49条第1款关于违法生产药品规定为由作出没收决定，而复议机关县政府依《药品管理法》第49条第3款关于生产劣药行为的规定，决定维持处罚决定。可见经过对法律依据的改变，对违法行为的定性产生了直接影响，即从违法生产药品变更为生产劣药行为，但是结果被维持了，虽然定性发生改变，也不属于复议改变。本案共同被告为原机关县药监局和复议机关县政府。故A、B选项错误。③关于管辖，从级别管辖的角度看，本案共同被告是县药监局和县政府，按照级别管辖的“父随子”原则，应当以原机关县药监局确定级别管辖，所以应当由县法院管辖。从地域管辖的角度看，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地法院管辖。结合级别和地域管辖，本案最终的管辖法院应当确定为县法院。故C选项错误，D选项也错误。

　　(3)因不动产提起的诉讼，由不动产所在地的法院管辖。但是如果不动产所在地跨连两个以上法院，这些法院对案件都有管辖权，就产生共同管辖的问题。

　　(三)跨行政区域管辖【新增】

　　新《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”此为跨行政区域实现行政诉讼案件的地域管辖。

　　在我国行政诉讼中，司法地方化是影响公正司法的一个重要原因。司法地方化是制度使然，地方法院的人、财、物由地方管理，其工作的开展在很多方面要受制于地方党委、人大和政府，由其监督地方政府确实勉为其难。实践中，地方政府干预法院受理行政案件屡见不鲜，立案难、审理难和执行难成为行政诉讼的常态。为此，最高法院在管辖制度上进行改革、探索，推动行政案件提级管辖、交叉管辖和集中管辖，取得积极效果，为解决行政诉讼立案难、审理难、执行难提供了有益的经验。为解决司法地方化的问题，三中全会《决定》提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，四中全会《决定》进一步提出最高法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商案件，探索设立跨行政区划的法院。根据上述司法改革的精神，总结实践经验，新法明确了法院跨行政区域管辖制度，规定经最高法院批准，高级法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。

　　理解跨行政区域管辖，应当从以下几个角度出发：

　　1跨行政区域管辖行政案件的决定权在最高法院，而不是各高级法院。理由在于司法权属于中央事权。我国是单一制国家，地方法院是中央设在地方的法院，而不是地方的法院。

　　2高级法院要根据审判工作的实际情况，具体确定跨行政区域管辖的法院。并不是所有行政案件都跨行政区域管辖，而应当在审判工作实际情况需要时，才进行跨行政区域管辖。所谓实际情况需要，主要是行政案件出现如果不跨行政区域管辖将会导致司法审判受到行政机关的干预、阻碍，进而影响司法独立和裁判公正的情形。

　　3在级别管辖上，包括基层法院、中级法院甚至高级法院管辖的案件，都可能实现跨行政区域管辖。此处并不仅局限于基层法院。

　　4跨行政区域管辖的意义。如果说由基层法院管辖行政诉讼案件一审的制度安排是侧重于便利诉讼的话，那么设置跨行政区域管辖制度应当是为了在此基础上的兼顾司法独立和裁判公正。其实，立法工作向来都是在关注各方利益诉求，兼听利害关系方权利主张的状态下，实现全局考量、通盘权衡的利益博弈和衡平过程。正如儒家所提倡的“中庸”之道那样，“不偏不倚，中正平和。”人的生活也是如此，需要在事物中寻求和拿捏一个恰到好处的分量，把握好为人处世的度数，可谓“酒饮微醺，花看半开”，万事过犹不及，欲速则不达矣。

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