政府职能

　　一、政府职能的依据和属性

　　政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。

　　1.政府职能的依据

　　与公共利益和需求直接相关的公共产品是指公共享有的消费品，如国防、大型基础设施等。公共产品的基本特征是消费的非竞争性非排他性。非竞争性是指一个消费者对一种公共产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费和使用;非排他性是指公众的任何一员都不能被排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。公共产品的特性导致了对其供给的稀缺，因而只能依靠政府出面组织生产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据。

　　2.政府职能的属性

　　(l)公共性。政府职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。

　　(2)法定性。政府职能的法定性是指政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府职能的边界，使公共行政有法可循。

　　(3)执行性。政府作为贯彻和执行国家意志的机关，其职能具有明显的执行性。(4)强制性。政府职能的强制性是指其以国家强制力为后盾，行政相对人不得阻碍政府职能的正常行使。

　　(5)动态性。政府职能始终是变化的，取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变。

　　(6)扩张性。政府职能的扩张性是指随着现代社会中公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益个性化、多样化，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。

　　3.政府职能的地位

　　政府职能在公共行政中的重要地位主要表现为：

　　(1)政府职能满足了公共行政的根本要求。政府职能是公共行政的核心内容。(2)政府职能是政府机构设置的根本依据。

　　(3)政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能，然后再进行政府机构的调整和改革。

　　(4)政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。

　　4.政府职能的作用

　　(1)政府职能规定了国家行政活动的基本方向。

　　(2)政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。

　　(3)行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。

　　二、政府职能的主要内容

　　1.政治职能

　　政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我国政府主要有四大政治职能：①军事保卫职能;②外交职能;③治安职能;④民主政治建设职能。

　　2.经济职能

　　经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能：①宏观经济调控职能;⑧提供公共产品的服务;③市场监管。

　　3.文化职能

　　文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能主要是：①发展科学技术;②发展教育;③发展文化事业;④发展卫生体育。

　　4.社会职能

　　社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前，政府的社会职能主要有：①调节社会分配和组织社会保障的职能;②保护生态环境和自然资源的职能;③促进社会化服务体系建立的职能;④提高人口质量，实行计划生育的职能。

　　三、政府与市场的关系

　　正确处理好政府与市场的关系，既是关系到我国社会主义市场经济能否顺利发展的重大问题，也是转型期我国完善社会主义市场经济体制的核心任务。

　　在政府与市场问题上，迄今有两种极端的理念和实践：一个是市场至上和市场万能论，结果导致市场失灵;另一个是政府至上和政府全能主义，结果导致政府失灵。这两方面经验使当代各国政府都努力寻求政府职能的恰当定位，既避免市场垄断和市场失灵，也避免政府垄断和政府失灵。一般而论，政府的职能定位可以概括为：弥补市场不足，促进社会公平。我国从1978年改革开放开始，进入具有历史意义的社会转型期。市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也开始转变。但由于行政理念的转变、宏观经济体制转型以及政府白身能力的提高需要一个渐进的过程，因此我国政府在政府与市场关系问题上存在典型的政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象，巫待克服。

　　四、政府与社会的关系

　　简单地说，政府与社会的关系也就是“官”与“民”的关系。这种关系主要包括三个方面：一是政府对社会的管理;二是社会对政府的支持和监督;三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。

　　在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求。因此，必须按照三种途径构建政社分离的新型社会管理模式。

　　(1)培养社会自治能力。培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，如各类行业协会和城乡居民的自治组织以及社会中介组织，可以在社会的自我管理上发挥作用。

　　(2)加快社会保障制度改革。尽快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。

　　(3)确立政府与社会的良性互动体系。政府不能包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的微观事务。同时，有必要形成社会对政府权力的有效制约机制，以防止政府权力的滥用。

　　五、中央政府职能

　　在我国行政系统中，国务院居于最高领导地位，它统一领导所属各部、委的工作，统一领导全国各级地方行政机关的工作，有权根据宪法、法律管理全国范围内的一切重大行政事务。根据我国宪法规定，国务院共先例18项职权。这18项职权可归结为六个方面：

　　(I)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

　　(2)向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案。

　　(3)规定各部各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，领导全国性的行政事务。

　　(4)统一领导全国各级地方行政机关的工作，规定中央和地方行政机关职权的划分。

　　(5)负责执行国民经济计划与国家预算，管理科学、教育、经济、文化、卫生等工作。

　　(6)任免行政人员权。

　　此外，国务院还有最高权力机关及其常设机关授予的其他职权。

　　六、地方政府职能

　　自1994年起，各级地方政府机构相继进行改革，改革的主要内容和重点是：转变政府职能，实行政企分开;合理划分职权，理顺各种关系;大力精兵简政，提高行政效率。

　　1.县级以上各级地方人民政府的主要职能

　　(1)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令;

　　(2)领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作;

　　(3)执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作;

　　(4)依法任免和奖惩国家行政机关工作人员;

　　(5)保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利;(6)监督所属各部门和下级人民政府的工作;

　　(7)办理上级国家行政机关交办的其他事项。

　　2.乡、镇人民政府的主要职能

　　(l)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。

　　(2)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;

　　(3)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;

　　(4)保护各种经济组织的合法权益;

　　(5)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;

　　(6)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;(7)办理上级人民政府交办的其他事项。

　　七、公共危机管理

　　公共危机通常指一系列中止和平进程或瓦解社会正常关系、秩序的事件。

　　1.公共危机的特点

　　(1)事出突然，具有意外性，作出反应的时间有限。

　　公共危机事件是由一系列细小事件逐渐发展而来的，事实上存在某些征兆，因而在理论上存在预警的可能性。但从各国实践的情况看，公共危机真实发生的时间、地点往往具有相当的不可预见性，而且，正因为公共危机通常出乎社会秩序或人们的心理惯性运行，才会形成某种程度上的紧急性、危险性。

　　(2)威胁公共利益。公共危机表现为由于某种不可预知事件的发生，打破了正常的社会秩序、经济秩序和生活秩序，威胁到了公众的财产以致生命安全，进而引发了一个地区的社会公众的比较普遍的恐慌情绪和恐慌行为的情境状态。

　　(3)高度不确定性。公共危机之所以成为危机，在一定程度上就是因为很难预料它可能带来的后果。同时，由于信息时代的发展，事物之间的联系愈发呈现多元和共时的特征，资源的有限性也会导致事实上顾此失彼，形成“连锁反应”，把危机的影响扩大。

　　2.公共危机管理的原则

　　公共危机管理的首要目标，是在紧急情况下建立秩序，稳定公众，维持社会经济系统的正常运作。

　　(l)时间性原则。公共危机具有巨大的破坏性、危害性和负面影响，一旦发生，时间因素往往是决定性的。因此，政府及早在事发现场采取一系列的紧急处置手段，及时控制危机事态的发展，是公共危机管理的第一原则。

　　(2)效率性原则。公共危机的蔓延速度往往是很快的。这就要求政府具有快速反应的应变能力和有效率的资源动员能力。

　　(3)协同性原则。由于参与危机应对的人员和力量来自各个方面，包括交通、通信、消防。信息、搜救、食品、公共设施、公众救护、物资支持、医疗服务和政府其他部门的人员，以及军队、武警官兵等，有的时候还有志愿人员参加，因此，危机应对中协同一致运作特别重要。危机的不可回避性以及危机应急管理的紧迫性，要求政府在危机发生后，实现不同职能管理部门之间的协同运作，明晰政府职能部门与机构的相关职能，优化整合各种社会资源，发挥整体功效，最大可能地减少危机的损失。

　　(4)科学性原则。公共危机应对中所谓的“科学性原则”，主要是针对那些因工业技术而引起的灾害以及由自然灾害而造成的危机事件。前者包括危险物品、辐射事故、水坝决堤、资源短缺和大面积建筑物着火等;后者包括干旱、海啸、森林大火、山崩、咫风、火山爆发等。应对这些危机事件，不可盲目蛮干，而应当注重科学性、技术性，多征求特定技术领域内专家的意见。

　　3.公共危机的应对要点

　　(1)减少、缓解危机;

　　(2)动员、准备资源以有效地控制危机;

　　(3)回应社会与公众的需求;

　　(4)危机后的恢复与重建。