国内外工程监理制度的产生和发展

(一)国外的工程监理制度

1．国外监理制度的产生和发展

工程监理作为建设领域的一项科学管理制度，起源于产业革命发生以前的16世纪的欧洲。它的产生和发展与商品经济的发展、建设领域的专业化分工、社会化大生产相伴随，并日趋完善。

16世纪以前的欧洲，建筑师就是总营造师，他受雇于业主，负责设计、购买材料、雇佣工匠，并组织、管理工程的施工。

进入16世纪以后，欧洲出现了华丽的花型建筑，立面设计比较讲究，社会上对建筑技术的要求越来越高，因而设计与施工分离。建筑师队伍出现了专业分工，一部分建筑师联合起来专门从事设计；一部分专门负责施工；还有一部分建筑师便专门向社会传授技艺，为业主提供建筑咨询或接受业主的聘请，专门监督、管理施工，这就是监理行业的萌芽。但这时的监理业务仅仅局限于施工过程中的质量监督和替业主计算工程量、验方。

18世纪60年代的英国产业革命，大大促进了整个欧洲工业化的发展进程，社会上大兴土木带来了建筑业的空前繁荣，建筑技术日趋复杂，工程建设规模不断扩大，质量要求也越来越高，相应地要求采取一种高效率而又精确的工作方式和建立一种新的雇佣关系，来达到工程建设高质量的要求。业主也越来越感觉到，单靠自己来监督、管理工程建设已力不从心，监理服务的必要性逐步为人们所认识。

19世纪初，随着建设领域商品经济关系的日益复杂，为了维护各方经济利益并加快工程进度，明确业主、设计者、施工者之间的责任界限，英国政府于1830年以法律手段推出了总合同制度(Lump Sum System of Constructing)，要求每个建设项目由一个承包商进行总包。总包制度的实施，导致了招标投标交易方式的出现，也促进了工程监理制度的发展。此时，工程监理的业务内容得到进一步扩充，其主要任务是帮助业主计算标底，协助招标，控制费用、进度、质量，进行合同管理以及项目的组织和协调等。

第二次世界大战以后，欧美各国在恢复建设中加快了向现代化发展的速度。自20世纪50年代末和60年代初，由于科学技术的发展、工业和国防建设以及人民生活水平不断提高的要求，需要建设许多大型、巨型工程，如航天工程、大型水利工程、高速公路、水电站、核电站和新型城市开发等。这些工程投资多、风险高、规模大、技术复杂，无论是投资者还是承包商，都难以承担由于投资不当或管理不善而造成的损失。竞争激烈的社会环境、巨大的项目风险迫使业主更加重视项目建设的科学管理。业主为减少投资风险，节约工程费用，需要聘请有经验的咨询监理人员，对工程建设前期的可行性进行研究论证，帮助其进行决策分析。这样工程监理的业务范围由项目实施阶段向前延伸至项目决策阶段，工程监理工作便贯穿于建设活动的全过程。

20世纪70年代以后，欧、美、日等工业发达国家的工程监理制度向法制化、规范化发展。美国的《统一建筑管理法规》、日本的《建筑师法》及《建筑基准法》、我国香港地区的《建筑条例》和《建筑管理法规》等，都对工程监理的内容、方法以及从事监理的社会组织作了详尽的规定。工程监理制度正逐步成为工 程建设管理组织体系的重要组成部分。在西方国家工程建设中形成了业主、承包商和监理工程师三足鼎立的基本格局。

20世纪80年代以来，工程监理制度在国际上有了很大的发展。一些发展中国家也开始效仿发达国家的做法，结合本国实际，建立或引进监理机构，对工程项目建设实施监理。世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织，也都把实行工程监理作为提供贷款的必备条件之一，工程监理已成为国际惯例和工程建设必循的制度。20世纪80年代以后，我国的世界银行贷款项目也开始实行了监理制度。

2．国外工程监理的主要模式

(1)QS(Quantity Surveying)。这是英联邦国家的名称，直译为数量估计，从事QS工作的人员称为估计员，QS的工作内容虽然日渐丰富，但是英联邦国家一直沿用这个名称。

QS的国际组织是英国皇家特许测量师学会(RICS)，地方性组织是香港、加拿大、新加坡、澳大利亚等测量师学会(协会)。英联邦国家对QS的审核是十分严格的，首先要脱产学习三年半或业余学习五年(1天／周+1夜／周)，取得QS学士学位，接着要在RICS认可的项目上实习三年，熟悉QS的全部业务，然后通过RICS考试，考试时间为两天，并要解决项目QS服务的几个实际问题，合格后才能取得RICS颁发的证书。QS为业主提供的服务主要有以下几项：投资匡算的咨询；投资规划和价值分析；合同管理咨询；索赔处理；编制招标文件；评标咨询；竣工决算审核；付款审核等。

(2)CM(Constriction Management)。CM是美国的一种体系，直译为建筑工程管理。

1968年在美国新纽约州立大学研究关于设计和施工的加速和改进控制时，汤姆逊(Thom—sen)等人提出了一份研究报告：快速途径的建筑工程管理(Fast-Track-Construction Manage—ment)。该报告中提出了CM模式。

CM实际上是一种边设计和边施工的模式。采用CM模式，就是从项目开始阶段就雇佣具有施工经验的咨询人员参与到项目实施过程中来，以便为设计专业人员提供施工方面的建议并随后负责管理施工过程。这种安排的目的是将工程项目作为一个完整的过程来对待，在决策时能够同时考虑设计与施工的因素，力争使项目在最短时间内，以最经济的成本和满足要求的质量完成并交付使用。

(3)PM(Project Management)。PM是项目管理的简称，是第二次大战以后，20世纪50年代末、60年代初逐步在美国、前联邦德国、法国、日本等国广泛应用的项目管理方法。它是指咨询工程师受业主，设计、承包人的委托，为其提供项目组织协调、费用控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理等服务。我国的工程监理是根据PM的基本理论，结合我国的具体情况提出的。

3．国际上工程监理的法规体系

以法律及有关技术规范为依据是工程监理的一个显著特点。健全的法规体系是监理制度的一项重要内容。国际上监理的法规体系一般由以下几个部分组成：

(1)国家法律。工程监理活动必须遵守工程所在国或地区的各种法律，包括经济法、行政法、民法等。

(2)行业行政法规。行业行政法规目的在于规范监理者与被监理者的行为，如日本的《建筑师法》、美国的《统一建筑管理法规》、香港的《建筑条例》及《建筑管理法规》等。在这类法规中，一般包括监理执行组织及监理工程师资质、审查办法、监理者的义务和权力、监理范围和收费标准等。这些法规的大部分内容 是强制性的，必须严格遵守。如日本规定，具有一定规模和标准的建筑物，必须委托质量检查公司进行强制性的监理。行政法规由政府监督机关或主管部门制定，或是交由行业协会、团体起草，政府颁布。

(3)技术规范和标准。这是工程监理过程中进行监督、检查的技术依据。如美国的《建筑法规》、《危险建筑法规》及电气、机械、卫生等工程法规，法国的“NF"标准等等。技术法规的制定是由政府有关部门来完成的，或由协会、团体颁布，全行业公认。它的执行有强制性和非强制性之分，有些国家和地区规定，对政府工程是强制性执行，对私人工程是鼓励性执行，但私人业主和投保的保险公司往往要求必须按此施工和监理。

(4)合同文件。这是工程监理工作直接和重要的依据，是业主和中标的承包商就具体工程建设事项，依照有关法规协商签订的契约，主要有合同协议书、合同条件、图纸和技术说明书等，其中包括了行政法规和技术规范的一些条款和内容。合同一旦生效，就具有法律的约束力，监理工作必须以此为标准进行，并最终使工程建设达到合同文件的要求。一些国家和地区都有自己的合同书标准格式，国际建筑市场中也有国际通用的土木工程施工合同条件，称为FIDIC合同条件。

4．工程监理的相关学科

与工程项目决策咨询服务有关的学科，主要是投资学和技术经济学；与工程项目实施监理服务有关的学科，主要是组织论和工程监理学。

(1)投资学。投资学是工程项目决策咨询工作的理论依据，其研究领域、研究对象、研究任务和研究内容，如图1—2所示。

(2)技术经济学。技术经济学是研究生产技术的经济规律，使生产：技术更有效地服务和推动生产力发展的科学。它是一门技术科学和经济科学相结合的边缘学科，是自然科学和社会科学的交叉学科。技术经济学的研究领域、研究对象、研究内容和特点，如图1—3所示。技术经济学具体研究技术方案分析、评价的理论和方法，是工程项目投资分析的重要工具。公路工程中的技术经济学主要是研究在项目实施过程中，如何排除干扰，深入地进行技术经济分析，尽可能确保投资目标的实现。

(3)组织论。组织论研究一个系统的组织结构和工作流程组织，其组织结构和工作流程组织如图1—4所示。

系统组织结构包括：

①组织结构模式，主要反映哪个部门可以指挥、命令哪个部门，哪个人可以指挥、命令哪个人，反映的是一套命令系统、指挥系统；

②一个系统里的任务分工，如某大型工程施工高峰期施工人员多达数千人，谁负责费用控制讲不清，谁负责进度控制也讲不清，费用、进度失控由谁负责还是讲不清，错误人人有份，实际上就人人无份了，工程项目的目标控制要落实分工。

③管理职能分工，管理包括提出问题、规划、决策、执行、检查等五个职能，在项目实施过程中，必须对职能分工。

工作流程组织是指先做什么，后做什么，它包括物质流程组织和信息流程组织。物质流程组织，如施工中的施工工序、工厂的生产流程等；信息流程组织，指监理工作中产生的大量信息的传递途径，如费用控制流程、进度控制流程等。

(4)工程监理学。工程监理学是研究工程建设在实施阶段组织与管理规律的科学。工程监理学的研究领域、研究对象、研究任务和特点如图1-5所示。

工程项目管理学是国际上有关工程项目管理的一门学科。不言而喻，它依赖于所在国的政治、经济体制，监理的方针、政策、法规，监理的环境和条件等情况。把工程项目管理学的基本理论同我国的情况相结合，即形成了我国的工程监理学。

 5．监理工程师的知识结构

 国际上监理工程师通常由经济工程师担任，经济工程师既懂技术，又懂管理，融技术知识、经济知识于一体。很多国家经济工程师是通过双学位培养的，学技术后再学两年经济与管理课程。

监理工程师的知识结构主要包括四个方面，即经济、技术、管理、法律。

经济主要是指技术经济知识。监理工程师应能进行技术方案的经济比较，应掌握可行性研究的方法、概预算的编制与审核等。技术主要是指路基、路面、桥梁结构、隧道、机电、试验检测等专业工程技术。管理主要是指项目管理，项目管理是一门学科，监理工程师要掌握现代化管理的方法和手段，如网络计划技术，费用、进度、质量的控制方法，计算机辅助管理技术等。法律主要是指与工程监理有关的法律、法规和各项规章等，如公路法、合同法、招标投标法、建设工程质量管理条例、建设工程安全生产管理条例、公路工程施工监理规范、公路工程施工监理招标投标管理办法等。

作为一个监理工程师，仅有理论知识还不够，还必须要有实践经验，或者有多年的设计经验，或者有丰富的施工经验，或者有做过经济工作、管理工作的经历，有较强的工作能力。

(二)我国公路工程监理制度的发展

改革开放以来，我国基本建设管理体制改革的重大举措之一，就是实行了工程监理制度。经过十多年来的试点先行、稳步提高和全面推行三个阶段，工程监理制度从无到有、从探索实践到完善提高，对提高工程质量、建设管理水平和投资效益等方面发挥了重要作用。我国的公路工程监理制度是参照国际惯例，并合我国国情而建立起来的。公路工程监理制度在我国的产生和发展大致经历了以下三个阶段。

1．试点先行阶段(1986—1990年)

为了适应我国改革开放形势的发展，推动公路工程建设领域改革开放的进一步深化，经国务院同意，交通部于1986年和1987年率先在利用世界银行贷款建设的西安一三原一级公路和京津塘高速公路上开展了工程监理的试点，接着又在全国各地的许多项目上推行监理试点。为了保证试点工作有章可循，交通部在总结全国各地监理试点经验和教训的基础上，于1989年4月发布了《公路工程施工监理暂行办法》等规范性文件，并于1989年10月组建了交通部工程建设监 理总站，以更好地指导公路工程监理有序地开展。值得一提的是，京津塘高速公路参照国际惯例，结合国情，坚持高标准，实现严格监理，热情服务的经验对我国工程监理制度的实施产生了巨大的影响和推动，极大地促进了监理试点工作的健康发展。在此期间，交通部多次邀请国外专家来华讲学，派出有关人员出国考察，举办工程监理研讨班，理清了工程监理的思路。同时，还委托有关高等院校举办监理业务培训班，迅速培养了一大批公路工程监理人员，承担起了工程监理的重大任务，为工程监理的稳步提高奠定了坚实的基础。

2．稳步提高阶段(1991—1994年)

4年多的监理试点工作，积累了大量的经验，取得了很大成绩，我国公路工程监理行业已初步形成，公路工程监理进入了稳步提高阶段。在此期间，全国范围内大部分国道和高等级公路实行了工程监理。同时，交通部就公路工程监理的实施先后发布了《公路工程施工监理办法》、《公路、水运工程监理工程师注册办法》、《公路、水运工程监理单位资格审批暂行规定》等一系列规范性文件，并有计划地对公路工程监理人员进行培训，共举办监理业务培训班60多期，接受培训的人员达5000多人。1992年我国开始在工程建设领域推行项目业主负责制，这样我国公路建设项目开始形成了以业主、监理工程师、承包人三位一体的新型建设管理体制和三元建设市场主体。此时，已形成了较为完善的公路工程监理模式，并形成了一支具有较高素质的监理工程师队伍，工程监理正向制度化、规范化、科学化迈进，在全国范围内全面推行监理制度的条件已经具备。

3．全面推行阶段(1995年以后)

经过多年的监理实践，全国各地形成了许多成熟的做法，积累了大量的经验。交通部又先后发布了一系列部门规章和规范性文件，初步形成了我国公路工程监理法规体系，开始在制度上建立起一种比较科学的制约机制。经过不断努力，在全国范围内全面推行监理制度的条件已经成熟。1995年4月交通部颁布了公路工程监理行业标准《公路工程施工监理规范》，这标志着我国公路工程监理已进入了全面推行阶段。1997年交通部为适应公路工程监理事业发展的需要，又制定并推广使用了《公路工程施工监理合同范本》，提高了监理服务委托合同签  订的质量，促进了公路工程监理工作制度化、规范化和科学化建设。1997年，全国人大先后通过的《中华人民共和国公路法》和《中华人民共和国建筑法》均载人了工程监理的内容，使工程监理制度在公路工程建设管理体制中的重要地位得到了国家法律的保障。

十几年来从试点先行、稳步提高到全面推行，公路工程监理制度在建设管理领域的作用有目共睹，不但促进了公路工程建设管理水平和工程质量的提高，而且锻炼和造就了工程监理队伍。目前全国已形成了一支素质较高、规模较大的公路工程监理队伍。据不完全统计，到2005年底，全国已有公路工程监理单位302家，其中甲级监理单位143家，乙级监理单位88家，丙级监理单位86家，特殊独立大桥专项3家，特殊独立隧道专项1家，公路机电工程专项10家，登记在册的监理从业人员29040人，其中监理工程师6695名，部批专业监理工程师11238名，省批专业监理工程师5744名，监理员2557名。在建公路工程项目绝大多数实行了工程监理，重点公路项目全部实行了监理，工程监理制度在工程建设中发挥着越来越重要的作用，已受到社会的广泛关注和普遍认可。