第三节　土地所有制

　　一、土地所有制

　　《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)规定了我国现行土地所有制的性质、形式和不同形式土地所有制的范围。土地所有权指土地所有权人对其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。

　　(一)土地所有制的性质和形式

　　《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”由此可见，我国现行土地所有制的性质为社会主义公有制，其形式有两种，一种是全民所有制，另一种是劳动群众集体所有制。

　　土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础。

　　(二)土地的全民所有制

　　土地的全民所有制具体采取的是国家所有制的形式，该种所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表国家行使。《土地管理法》第二条规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”

　　城市市区的土地全部属于国家所有。《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。”《土地管理法》第八条更明确规定：“城市市区的土地属于国家所有。”这里所说的城市是指国家设立市建制的城市，不同于某些法律、法规中的城市含义。

　　1998年12月27日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第256号)第二条进一步明确了国有土地的范围如下：

　　①城市市区的土地;

　　②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;

　　③国家依法征收的土地;

　　④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

　　⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地;

　　⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

　　(三)土地的劳动群众集体所有制

　　土地的劳动群众集体所有制具体采取的是农民集体所有制的形式，这种所有制的土地被称为农民集体所有的土地，简称集体土地。农民集体的范围有3种：

　　①村农民集体;

　　②村内两个以上农民集体;

　　③乡镇农民集体。农民集体所有的土地，属于本集体成员集体所有。

　　《物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

　　农村和城市郊区的土地有的属于国家所有，有的属于农民集体所有。《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

　　二、土地管理基本制度

　　(一)土地登记制度

　　根据《土地管理法》和《不动产登记暂行条例》，国家依法实施土地登记制度。土地登记是指，不动产登记机构依法将土地权利及相关事项在不动产登记簿上予以记载的行为。如集体土地所有权登记、耕地、林地、草地等土地承包经营权登记、建设用地使用权登记、宅基地使用权登记和土地他项权利(包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利)进行登记。

　　根据《不动产登记暂行条例》，土地登记由土地所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的土地登记。跨县级行政区域的土地登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理;协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。依法登记的土地所有权、使用权和他项权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　(二)国有土地有偿有限期使用制度

　　自1995年1月1日《城市房地产管理法》生效起，除了国家核准的划拨土地以外，凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件、进行市场交易等，均实行有偿有限期使用。《土地管理法》第二条规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条也明确规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

　　(三)土地用途管制制度

　　根据土地利用总体规划，将土地用途分为农用地、建设用地和未利用土地。土地用途管制的核心是不能随意改变农用地的用途。农用地转用须经有批准权的人民政府核准。控制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地。

　　(四)耕地保护制度

　　十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。《物权法》规定，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地。草田轮作地：以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽<1.0米，北方宽<2.0米的沟、渠、路和田埂。

　　第四节　土地使用制

　　一、城镇国有土地使用制度改革

　　改革开放前，我国采取行政划拨的方式，把城镇国有土地无偿分配给单位和个人无限期使用，不允许土地使用权作为一项财产权利流转。人们通常把这种土地使用制度概括为“行政划拨、无偿、无限期、无流动的土地使用制度”。这种制度完全排斥地租规律、市场机制对土地利用的调节作用，土地资源配置不合理，致使土地在经济发展中不能更好地发挥应有的作用。改革开放后，这种土地使用制度已越来越不适应经济社会发展的需要，对原有城镇国有土地使用制度逐步进行了改革，已实现了土地使用权和土地所有权分离，建立了土地使用权有偿出让和转让制度。

　　二、国有建设用地使用制度

　　(一)国有建设用地使用权

　　1.国有建设用地使用权的设立

　　《物权法》第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或划拨等方式.其中，出让方式属于有偿使用方式。有偿使用方式除了出让，还有租赁、作价出资(入股)和授权经营方式。

　　2.国有建设用地使用权划拨

　　(1)国有建设用地使用权划拨的概念

　　《城市房地产管理法》第二十三条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交其使用，或者将土地使用权无偿交给土地使用者使用的行为。”

　　(2)国有建设用地使用权划拨的范围

　　《物权法》第一百三十七条规定：“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”《城市房地产管理法》第二十四条规定：“下列建设用地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：

　　(一)国家机关用地和军事用地;

　　(二)城市基础设施和公益事业用地;

　　(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;

　　(四)法律、行政法规规定的其他用地。”

　　(3)国有建设用地使用权划拨的特征

　　①以划拨方式取得的土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

　　②划拨土地使用权包括土地使用者缴纳征收(拆迁)安置、补偿费用(如城市的存量土地或集体土地)和无偿取得(如国有的荒山、沙漠、滩涂等)两种形式。

　　③除法律、法规另有规定外，以划拨方式取得的土地使用权，未经许可不得进行转让、出租、抵押等经营活动。

　　④取得划拨土地使用权，必须经有批准权的人民政府核准并按法定的程序办理手续。

　　⑤在国家没有法律规定之前，在城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地，除出让土地以外的土地，均按划拨土地进行管理。

　　3.国有建设用地使用权出让

　　(1)国有建设用地使用权出让的概念

　　《城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

　　《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以再土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”

　　中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权出让活动，取得建设用地使用权，进行土地开发、利用、经营。

　　(2)国有建设用地使用权出让的方式

　　目前，国有建设用地使用权出让有招标、拍卖、挂牌和协议等方式。

　　①招标出让方式。

　　招标出让国有建设用地使用权是指市、县人民政府国土资源行政主管部门(以下简称“出让人”)发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。

　　②拍卖出让方式。

　　拍卖出让国有建设用地使用权是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

　　③挂牌出让方式

　　挂牌出让国有建设用地使用权是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

　　④协议出让方式

　　协议出让国有建设用地使用权是指国家以协议方式将国有建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

　　《物权法》第一百三十七条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”

　　(3)国有建设用地使用权出让年限

　　国有建设用地使用权出让的最高年限由国务院规定，按下列用途确定：

　　上述最高年限不是唯一年限，具体出让项目的实际年限由国家根据产业特点和用地项目情况确定或与用地者商定，但实际年限不得高于法律规定的最高年限。《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律法规办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

　　按照现行法规，非住宅建设用地使用权届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地使用权外，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订建设用地使用权出让合同，依照规定支付出让金等费用。

　　(4)国有建设用地使用权出让合同

　　采取招标、拍卖、挂牌、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。出让合同一般包括下列条款：①当事人的名称和住所;②土地界址、面积等;③建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间;④土地用途;⑤使用期限;⑥出让金等费用及其支付方式;⑦解决争议的方法。

　　4.国有建设用地租赁

　　(1)国有建设用地租赁的概念

　　国有建设用地租赁是指国家将国有建设用地租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有建设用地租赁是国有建设用地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。

　　(2)国有建设用地租赁的方式

　　国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。

　　(3)国有建设用地租赁的期限

　　国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年;对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。

　　5.国有建设用地使用权作价出资(入股)和授权经营

　　国有建设用地使用权作价出资(入股)是指国家以一定年期的国有建设用地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业(股份有限公司或有限责任公司)，该建设用地使用权由新设企业持有，相应的建设用地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金的行为。

　　国有建设用地使用权授权经营是指国家根据需要，以一定年期的国有建设用地使用权作价后授权给国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团经营管理。建设用地使用权人依法取得授权经营的建设用地使用权后，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资(入股)或租赁等形式配置土地。这种方式主要是现有国有企业使用的划拨建设用地使用权需要改制时适用。

　　三、集体土地使用制度

　　(一)集体土地使用权的概念

　　集体土地使用权是指民事主体依法取得对集体土地进行经营、使用和收益的民事权利。民事主体是指集体所有制单位承包经营户和个人。《土地管理法》规定，农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册、核发证书、确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

　　(二)集体土地使用权的表现形式

　　我国物权法规定的土地承包经营权和宅基地使用权在性质上可合称为集体土地使用权。集体土地使用权可分为两种：第一种为农地使用权(现行规定为土地承包经营权、自留地和自留山使用权)。农地包括耕地、其他农业用地、用于农业开发的荒地等;第二种为农村建设用地使用权。农村建设用地包括宅基地、集体企业和公益用地等。集体土地使用权的权能要符合保护耕地和保障农业发展的要求;宅基地只限个人使用;处分权能仅限于经集体经济组织允许后使用权可在集体经济组织内部流转。

　　(三)集体土地使用权流转

　　2014年11月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，为我国农村土地经营权流转提供了政策支持。同年12月30日，国务院发布了《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，该意见指出，近年来，随着农村劳动力持续转移和农村改革不断深化，农户承包土地经营权，林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，为农村产权流转交易提供了有效服务。

　　但是，各地农村产权流转交易市场发展不平衡，其设立、运行、经营有待规范，提出了建立农村产权流转交易市场的总体要求、定位和形式、运行和监管以及保障措施。