第八章　政府会计基础

　　第一节　政府会计基本准则

　　一、政府会计概述

　　(一)政府会计改革的背景和目标

　　2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署。

　　2014年12月，国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(国发〔2014〕63号，以下称《改革方案》)，正式确立了我国权责发生制政府综合财务报告制度改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤和组织保障。

　　权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，总体目标是通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

　　(二)政府会计改革的基本原则

　　一是立足中国国情，借鉴国际经验;二是坚持继承发展，注重改革创新;三是坚持公开透明，便于社会监督;四是做好总体规划，稳妥有序推进。

　　(三)政府会计改革的任务

　　一是建立健全政府会计核算体系。推进财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，在完善预算会计功能基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府财务报告核算基础，为中长期财政发展、宏观调控和政府信用评级服务。

　　二是建立健全政府财务报告体系。政府财务报告主要包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。政府部门编制部门财务报告，反映本部门的财务状况和运行情况;财政部门编制政府综合财务报告，反映政府整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。

　　三是建立健全政府财务报告审计和公开机制。政府综合财务报告和部门财务报告按规定接受审计。审计后的政府综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开。

　　四是建立健全政府财务报告分析应用体系。以政府财务报告反映的信息为基础，采用科学方法，系统分析政府的财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平。

　　充分利用政府财务报告反映的信息，识别和管理财政风险，更好地加强政府预算、资产和绩效管理，并将政府财务状况作为评价政府受托责任履行情况的重要指标。

　　(四)政府会计标准体系

　　政府会计标准体系由政府会计基本准则、具体准则及应用指南和政府会计制度等组成。基本准则用于规范政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量要求、政府会计核算基础，以及政府会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等原则事项。

　　基本准则指导具体准则和制度的制定，并为政府会计实务问题提供处理原则。具体准则依据基本准则制定，用于规范政府发生的经济业务或事项的会计处理，详细规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认、计量、记录和报告。应用指南是对具体准则的实际应用作出的操作性规定。政府会计制度主要规定政府会计科目及账务处理、报表体系及编制说明等，与政府会计具体准则及应用指南相互协调、相互补充。

　　《改革方案》指出，政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。预算会计科目应准确完整反映政府预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息，财务会计科目应全面准确反映政府的资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。条件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。

　　二、政府会计基本准则

　　2015年10月，财政部印发了《政府会计准则———基本准则》(以下简称《基本准则》)，自2017年1月1日起施行。

　　(一)政府会计主体

　　《基本准则》适用于各级政府、各部门、各单位(即“政府会计主体”)。各级政府指各级政府财政部门，具体负责财政总(预算)会计的核算。各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。

　　军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不适用《基本准则》。

　　(二)政府会计核算体系及目标

　　《基本准则》确立了“双功能”、“双基础”、“双报告”的政府会计核算体系。

　　1“双功能”。

　　政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计对政府会计主体预算执行过程中发生的全部预算收入和全部预算支出进行会计核算，主要反映和监督预算收支执行情况。财务会计对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，主要反映和监督政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等。

　　2“双基础”。

　　预算会计实行收付实现制，国务院另有规定的，从其规定;财务会计实行权责发生制。

　　3“双报告”。

　　政府会计主体应当编制决算报告和财务报告。政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准。政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准。

　　决算报告的目标是向决算报告使用者提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，有助于决算报告使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考和依据。政府决算报告使用者包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身、社会公众和其他利益相关者。

　　财务报告的目标是向财务报告使用者提供与政府财务状况、运行情况和现金流量等有关的信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况，有助于财务报告使用者作出决策或者进行监督和管理。政府财务报告使用者包括各级人民代表大会常务委员会、债权人、各级政府及其有关部门、政府会计主体自身和其他利益相关者。

　　(三)政府会计核算一般要求

　　政府会计核算应当遵循以下基本要求：

　　1政府会计主体应当对其自身发生的经济业务或者事项进行会计核算。

　　2政府会计核算应当以政府会计主体持续运行为前提。

　　3政府会计核算应当划分会计期间，分期结算账目，按规定编制决算报告和财务报告。会计期间至少分为年度和月度。会计年度、月度等会计期间的起讫日期采用公历日期。

　　4政府会计核算应当以人民币作为记账本位币。发生外币业务时，应当将有关外币金额折算为人民币金额计量，同时登记外币金额。

　　5政府会计核算应当采用借贷记账法记账。

　　(四)政府会计信息质量要求

　　政府会计信息质量要求包括可靠性、全面性、相关性、及时性、可比性、可理解性和实质重于形式。

　　1可靠性。政府会计主体应当以实际发生的经济业务或者事项为依据进行会计核算，如实反映各项会计要素的情况和结果，保证会计信息真实可靠。

　　2全面性。政府会计主体应当将发生的各项经济业务或者事项统一纳入会计核算，确保会计信息能够全面反映政府会计主体预算执行情况和财务状况、运行情况、现金流量等。

　　3相关性。政府会计主体提供的会计信息，应当与反映政府会计主体公共受托责任履行情况以及报告使用者决策或者监督、管理的需要相关，有助于报告使用者对政府会计主体过去、现在或者未来的情况作出评价或者预测。

　　4及时性。政府会计主体对已经发生的经济业务或者事项，应当及时进行会计核算，不得提前或者延后。

　　5可比性。政府会计主体提供的会计信息应当具有可比性。同一政府会计主体不同时期发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，不得随意变更。不同政府会计主体发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，确保政府会计信息口径一致，相互可比。

　　6可理解性。政府会计主体提供的会计信息应当清晰明了，便于报告使用者理解和使用。

　　7实质重于形式。政府会计主体应当按照经济业务或者事项的经济实质进行会计核算，不限于以经济业务或者事项的法律形式为依据。

　　(五)政府财务会计要素

　　政府财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用。

　　1资产。

　　(1)资产的定义。

　　资产是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。

　　(2)资产类别。

　　政府会计主体的资产按照流动性，分为流动资产和非流动资产。

　　流动资产是指预计在1年内(含1年)耗用或者可以变现的资产，包括货币资金、短期投资、应收及预付款项、存货等。

　　非流动资产是指流动资产以外的资产，包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资、公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等。

　　(3)资产的确认条件。

　　符合政府资产定义的经济资源，在同时满足以下条件时，确认为资产：一是与该经济资源相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体;二是该经济资源的成本或者价值能够可靠地计量。

　　(4)资产的计量属性。

　　政府资产的计量属性主要包括历史成本、重置成本、现值、公允价值和名义金额。

　　政府会计主体在对资产进行计量时，一般应当采用历史成本。采