第3章 市场准入、非现场监管和现场检查

　　3.1 市场准入

　　市场准入是风险监管的第一关，与现场检查、非现场监管和市场退出共同构成风险监管的完整链条。银行业金融机构的市场准入包括机构设立、变更和终止，调整业务范围和增加业务品种，董事(理事)和高级管理人员任职资格许可。

　　考点1：市场准入国际监管规则 ★

　　巴塞尔委员会颁布的《有效银行监管的核心原则》要求银行业监管当局应具有与履行监管职责相适应的充分法律授权，有权制定以审慎监管原则为基础的发照标准，有足够的监管能力实施充分、有效的审查，并作出审慎决定。

　　原则4至原则7明确了市场准入监管应遵循的具体要求。

　　原则4：“许可的业务范围”强调了银行业务的特许性，要求必须明确界定已获得执照并视同银行接受监管的机构允许从事的业务范围，并控制“银行”一词在名称中的使用。

　　原则5：“发照标准”要求发照机关有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的申请。发照程序至少包括评估银行及所在集团的所有权结构和治理情况(包括董事会成员和高级管理层的资格)、银行的战略和经营计划、内部控制、风险管理和预计财务状况(包括资本规模)等。

　　原则6：“大笔所有权转让”是对银行股权变动的准入管理和持续监管要求，明确监管机构有权审查和拒绝有关转让在银行直接或间接持有的大笔所有权或控制权的申请，并有权对该转让设定审慎性条件。

　　原则7：“重大收购”要求监管机构有权根据规定的标准批准或否决(或建议相关部门批准或否决)包括跨境设立机构在内的银行重大收购或投资，并对该收购或投资设定审慎性条件，以及确定银行的附属机构或织结构不会给其带来过高的风险或阻碍有效监管。

　　考点2：我国银行业市场准入法规体系 ★

　　经过持续的立法建设，我国建立了以《行政许可法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律为核心，以《外资银行管理条例》等行政法规和行政许可事项实施办法等部门规章为主体的银行业金融机构市场准入法规体系。

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　　目前，银行业金融机构的行政许可事项有8大类，分别是：

　　(1)外资银行董事、高级管理人员、首席代表任职资格核准;

　　(2)外资银行营业性机构及其分支机构设立、变更及终止审批;

　　(3)外资银行调整业务范围和增加业务品种审批;

　　(4)外国银行代表处设立、变更及终止审批;

　　(5)中资银行业金融机构及非银行金融机构董事和高级管理人员任职资格核准;

　　(6)商业银行、政策性银行、金融资产管理公司对外从事股权投资及商业银行综合化经营审批;

　　(7)中资银行业金融机构及其分支机构设立、变更、终止以及业务范围审批;

　　(8)非银行金融机构(分支机构)设立、变更、终止以及业务范围审批。

　　【提示】合并记忆：1+5;2+4+7+8

　　考点3：行政许可实施程序 ★

　　《中国银行业监督管理委员会行政许可实施程序规定》

　　明确了银行业金融机构行政许可事项的实施程序，规范了银监会及其派出机构实施行政许可的行为。行政许可实施程序分为申请与受理、审查、决定与送达三个环节。在作出决定后向申请人送达书面决定。

　　考点4：机构准入 ★ ★

　　(一)法人机构设立

　　《商业银行法》规定了设立商业银行的基本条件，包括有符合法律规定的章程，有符合《商业银行法》规定的注册资本最低限额，有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、高级管理人员，并对其组织机构、管理制度、营业场所等设施提出了要求。

　　【教材补充】民营银行准入

　　“积极发展、公平对待，依法合规、防范风险，循序渐进、创新模式”

　　(二)分支机构设立

　　根据《商业银行法》规定，商业银行根据业务需要可以在中华人民共和国境内外设立分支机构。

　　拨付各分支机构营运资金额的总和，不得超过总行资本金总额的60%。

　　设立分支机构必须经国务院银行业监督管理机构审查批准。

　　【注意】《中资商业银行行政许可事项实施办法》 2017 年修订时，简化了支行“筹建”和“开业”审批程序，仅保留支行“开业”事项审批，“筹建”事项改为报告制 。

　　(2019版新增)

　　(三)投资设立、参股、收购

　　(四)机构变更

　　商业银行有下列变更事项之一的，应当经国务院银行业监督管理机构批准：包括变更名称、变更注册资本、变更总行或者分支行所在地、调整业务范围、变更持有资本总额或者股份总额5%以上的股东、修改章程，以及国务院银行业监督管理机构规定的其他变更事项。

　　更换董事、高级管理人员时，应当报经国务院银行业监督管理机构审查其任职资格。

　　(五)机构终止

　　机构终止分为解散、被撤销和破产三种情形。

　　因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。

　　商业银行如果违反法律规定进行经营活动，国务院银行业监督管理机构有权吊销其经营许可证，撤销违法经营的商业银行。

　　商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。

　　商业银行解散、被撤销和破产的，应当依法成立清算组，进行清算。

　　考点5：业务准入 ★ ★

　　《商业银行法》规定了商业银行可以从事的14类业务以及经批准的其他业务。

　　《银行业监督管理法》规定，银行业监督管理机构依照规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的业务范围;

　　银行业金融机构业务范围内的业务品种，应当按照规定经银行业监督管理机构审查批准或者备案。

　　(一)募集发行债务、资本补充工具

　　银行业金融机构募集次级定期债务、发行二级资本债券、混合资本债、金融债及依法须经银监会许可的其他债务、资本补充工具，对申请人公司治理结构、主要审慎监管指标、贷款风险分类准确性和拨备充足性以及无严重违法违规行为和因内部管理问题导致的重大案件年限等方面提出要求。

　　【说明】

　　2017 年修订颁布的《中资商业银行行政许可事项实施办法》删除了申请人应符合“最近 3 年无严重违法违规行为和因内部管理导致的重大案件”这一条件，从而有助于银行及时补充资本，发挥主动负债能力，以及增加专项金融债发行加大对“ 三农”、小微企业及绿色产业等金融薄弱环节的支持力度。

　　(二)信用卡业务

　　信用卡业务分为发卡业务和收单业务。

　　(三)衍生产品交易业务

　　衍生产品包括远期、期货、掉期(互换)和期权。

　　银行业金融机构开办衍生产品交易业务的资格分为基础类资格和普通类资格两类，其中基础类资格只能从事套期保值类衍生产品交易，普通类资格指除基础类资格可以从事的衍生产品交易之外，还可以从事非套期保值类衍生产品交易。

　　(四)离岸银行业务

　　离岸银行业务是指银行吸收非居民的资金，服务于非居民的金融活动。商业银行申请开办离岸银行业务或增加业务品种，应当符合以下条件：

　　1. 主要审慎监管指标符合监管要求;

　　2. 风险管理和内控制度健全有效;

　　3. 达到规定的外汇资产规模，且外汇业务经营业绩良好;

　　4. 有符合开展离岸银行业务要求的外汇从业人员、场所和设施等。

　　(五)其他创新业务

　　银监会对各类创新业务主要实施备案登记管理。

　　1.信贷资产证券化

　　2012年5月，人民银行会同银监会、财政部印发《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》，提出信贷资产证券化产品结构应简单明晰，建立风险自留制度，强化证券化参与主体的审慎义务，以及采用双评级安排等要求。

　　2014年11月以后，信贷资产证券化业务由审批制改为业务备案制。

　　2.信贷资产收益权转让

　　信贷资产收益权转让是借鉴资产证券化模式，通过收益权转让和现金流分层结构设计，提前变现部分信贷资产的可回收价值。

　　2016年4月，银监会印发的《关于规范银行业金融机构信贷资产收益权转让业务的通知》提出，信贷资产收益权转让应当遵守“报备办法、报告产品和登记交易”，并对出让方银行计提资本、会计核算和账务处理、相关统计口径、投资者及其资金来源以及信息披露等提出要求。

　　3.理财直接融资工具

　　理财直接融资工具是指由商业银行作为发起管理人设立、以单一企业的债权融资为资金投向、在指定的登记托管结算机构统一登记托管、在合格投资者之间公开交易、在指定渠道进行公开信息披露的标准化投资载体。

　　商业银行发起设立理财直接融资工具应坚持服务实体经济、单独建账管理和风险隔离、资金投向明确、风险可控、信息公开透明的原则。

　　理财直接融资工具的设立采取注册登记制，银监会理财直接融资工具专家评估组对相关申请进行评估。注册登记后，理财直接融资工具及其份额须在指定的登记托管结算机构进行统一登记。

　　考点6：董事(理事)和高级管理人员任职

　　资格管理 ★

　　(一)任职资格核准

　　1.任职资格条件总体上要求遵纪守法，诚信勤勉，品行良好，有良好的从业记录，具有与拟任职务相适应的专业知识、工作经验和管理能力等。

　　2.任职资格申请和核准

　　在审查过程中，银行业监管机构建立了考核、考试和考察程序，对拟任人任职资格的适当性进行审查。此外，还要求董事(理事)和高级管理人员在履职前做出以下承诺，即承诺没有未偿清的个人债务，承诺诚信守规、履职尽责，承诺遵守监管规定并定期报告履职情况。

　　(二)任职资格持续管理

　　1.银行业金融机构的管理责任

　　银行业金融机构确认本机构董事(理事)和高级管理人员不符合任职资格条件时，应当停止其任职并书面报告监管机构。

　　2.任职资格持续监管

　　任职资格终止

　　任职资格终止包括撤销、失效和取消等情形。

　　取消任职资格是一种行政处罚措施。

　　3.2 非现场监管

　　2006年，银监会发布了《中国银行业监督管理委员会非现场监管指引(试行)》(银监发[2006]52号)，首次对非现场监管内容、方法、流程及要求提出明确规定。2007年，银监会开发的非现场监管信息系统正式投入运行。

　　考点7：非现场监管概述 ★

　　(一)非现场监管的定义与目的

　　非现场监管是指通过收集银行业金融机构以及行业整体的业务活动和风险状况的报表数据、经营管理情况及其他内外部资料等信息，对银行业金融机构以及行业整体风险状况和服务实体经济情况进行分析，作出评价，并采取相应措施的持续性监管过程。

　　(二)非现场监管的作用与特点

　　1. 基础性作用

　　非现场监管能够持续收集、整理、积累监管数据，为监管者提供决策依据，是不可或缺的重要监管手段。

　　2. 风险识别和预警作用

　　3. 指导现场检查

　　4. 信息传递作用

　　5. 持续监管作用

　　非现场监管的特点主要体现在：

　　1. 非直接性。

　　2. 注重单体法人和系统整体的统一。

　　3. 注重静态与动态的统一。

　　(三)非现场监管体系

　　1. 基础信息体系

　　中国银监会制定了一套完整的非现场监管报表制度，对银行业金融机构数据报送和管理要求进行了明确，建立了报表指标解释说明机制，形成了统一规范的非现场监管数据内部共享和对外批露规范。

　　2. 风险监测计量指标体系

　　非现场监管主要使用54个基础指标，涵盖了资本充足、杠杆情况、信用风险、盈利性、流动性风险、市场风险等六个方面，对银行业金融机构风险状况可以有效计量和监测。

　　3. 风险评估判断体系

　　4. 风险预警体系

　　(四)非现场监管的要求

　　银行业金融机构不按照规定提供报表、报告等文件、资料的，由银行业监督管理机构责令改正，逾期不改正的，处10万元以上30万元以下罚款。

　　考点8：非现场监管流程 ★ ★

　　(一)非现场监管对象

　　监管部门对银行业金融机构实施的非现场监管应包含法人和集团两个层面。

　　(二)非现场监管周期

　　单一监管周期包括制订监管计划、日常监测分析、风险评估、现场检查联动、监管评级和监管总结等六个环节，形成持续性的非现场监管循环。

　　1. 制订监管计划

　　2. 日常监测分析

　　经营管理和风险信息。

　　日常风险监测分析结论应当作为市场准入的重要考虑因素。

　　3.风险评估

　　风险评估应当界定银行业金融机构的主要业务种类、风险种类，进而明确风险的主要来源，分析、识别内在风险水平，评估主要业务的风险管理能力，确定风险发展趋势，通过风险评估矩阵，分析整体风险水平。风险评估是一个动态过程，每个监管周期至少要对银行业金融机构法人进行一次整体风险评估。如果遇到重大情况或突发事件对银行的风险及风险管理带来较大影响时，监管部门应及时对风险评估结果进行调整。

　　4.现场检查联动

　　现场检查项目确定后，现场检查组应与非现场监管人员进行充分的检查前座谈沟通。非现场监管人员应根据检查项目需要及时提供非现场监管相关数据、信息资料和工作协调，并根据检查需要参加现场检查。

　　5.监管评级

　　推行同质同类银行比较和差别监管模式。

　　借鉴国际通用的“骆驼(CAMEL)评级体系”，广泛吸收英国、新加坡和中国香港等国家和地区的监管机构关于监管评级的良好做法，并充分结合我国的具体实践，中国银监会制定了《商业银行监管评级内部指引》。外国银行分行的监管评级根据《外国银行分行综合监管评级(ROCA+S)规程(试行)》进行。

　　(1)评级要素及评级方法

　　商业银行监管评级要素共7项，分别为资本充足(C)、资产质量(A)、管理质量(M)、盈利状况(E)、流动性风险(L)、市场风险(S)和信息科技风险(I)。评级方法主要包含以下核心内容：

　　1. 评级要素权重设置。7项评级要素的标准权重分配如下：资本充足(15%)、资产质量(15%)、管理质量(20%)、盈利状况(10%)、流动性风险(20%)、市场风险(10%)和信息科技风险(10%)。单个评级要素权重上下浮动5个百分点。

　　2. 评级指标得分。

　　3. 评级要素得分。

　　4. 评级得分。

　　5. 最终评级得分。

　　(2)监管评级的作用

　　①有利于监管机构全面掌握商业银行的风险状况。

　　②有利于监管机构合理配置监管资源，提高监管效率。

　　③有利于监管机构实施分类监管，有针对性地采取监管措施，提高监管有效性。

　　(3)遵循原则

　　①全面性原则。

　　②及时性原则。

　　③系统性原则。

　　④审慎性原则：即尽可能作出合理的判断和审慎的预测，对于被监管机构不愿提供或者无法证实的信息，应视为对机构不利的信息。

　　监管评级还要考虑银行业金融机构的系统性区域性风险因素、消费者保护、普惠金融服务创新业务风险管理以及法律合规工作情况。

　　6.监管总结

　　监管报告应当包括但不限于：

　　(1)报告期内被监管机构经营情况的变化和重大事项;(2)对被监管机构的风险状况评价;(3)被监管机构存在的主要问题;(4)各级监管机构提出的监管措施和要求;(5)各级监管机构拟开展的主要工作。监管反馈意见应告知银行业金融机构的董事会、监事会和高级管理层。

　　考点9：系统性区域性风险的非现场监管 ★

　　系统性、区域性风险非现场监管应重点监测：

　　1. 国际主要经济体和国内宏观经济运行情况，评估特定行业、特定领域和经济周期波动对金融体系的冲击;

　　2. 金融体系运行情况，关注金融风险的跨部门传递;

　　3. 银行业风险情况，特别是系统重要性机构风险情况;

　　4. 法律政策调整情况;

　　5. 区域性风险情况，关注特定地域内的经济、金融市场以及地方性金融机构的风险状况。

　　考点10：并表非现场监管 ★

　　(一)总体要求

　　银行业监督管理机构应当通过非现场监测与分析，全面掌握银行集团总体架构和股权结构。银行业监督管理机构应当特别关注商业银行单一法人数据与银行集团并表数据的差异，识别内部交易的来源、规模及风险程度。

　　(二)并表监管重点

　　银行业监督管理机构的并表监管应当重点关注银行集团的整体资本、财务和风险情况，并特别关注银行集团的跨境跨业经营以及内部交易可能带来的风险。

　　(三)并表监管方法

　　并表监管包括定量监管和定性监管两种方法。

　　定量监管主要是针对银行集团的资本充足状况，以及信用风险、流动性风险、操作风险和市场风险等进行识别、计量、监测和分析，进而在并表基础上对银行集团的风险状况进行量化评价。性监管主要是针对银行集团的公司治理、内部控制、防火墙建设和风险管理等因素进行审查和评价。

　　(四)并表监管要求

　　商业银行应当按照相关监管规定的要求，制定并定期更新完善银行集团层面的恢复计划，并将其纳入公司治理和风险管理整体框架之中。银行业监督管理机构应当对恢复计划的制订和实施进行全程监督，并持续审查恢复计划的有效性和合理性。

　　(五)跨业监管合作

　　(六)跨境监管合作

　　3.3 现场检查

　　现场检查、市场准入、非现场监管共同构成了银行业监管的“三驾马车”。

　　考点11：现场检查概述 ★

　　(一)现场检查的概念与分类

　　现场检查，是指国务院银行业监督管理机构及派出机构派出检查人员在银行业金融机构的经营管理场所以及其他相关场所，采取查阅、复制文件资料、采集数据信息、查看实物、外部调查、访谈、询问、评估及测试等方式，对其公司治理、风险管理、内部控制、业务活动和风险状况等情况进行监督检查的行为。

　　考点12：现场检查的原则 ★ ★

　　1. 合法性原则

　　现场检查的主体 、程序 、形式必须合法

　　2. 廉洁性原则

　　现场检查人员还必须廉洁白律，遵守纪律规范。

　　3. 严查严处原则

　　银行业金融机构是落实政策、防范风险、稳健发展的第一责任人。

　　考点13：现场检查的程序 ★ ★

　　(一)现场检查管理

　　1. 现场检查管理

　　对现场检查从立项到问题处理全流程，以及对人力资源 、 物资资源等实施统筹协调和归口管理的行为 。

　　2. 全国性银行业金融机构的现场检查管理和实施

　　3. 地方银行业金融机构的现场检查管理和实施

　　(二)现场检查立项

　　1. 确定检查项目

　　2. 确定检查对象

　　①全面检查周期，对机构公司治理、经营管理和业务活动及其风险状况进行的全面性检查，原则上每 5 年至少安排一次，新成立的机构，原则上在 1 年以上 2 年以内的时间内应实施全面检查;

　　②专项检查，根据专项检查项目内容，结合检查对象的现实经营状况、风险程度、持续监管结果或发现问题、与检查内容相关的业务领域状况等，确定检查对象;

　　③后续检查，对前期已经实施检查的机构，检查单位或上级单位认为需要跟踪前期检查处理措施是否到位或整改落实情况，实施后续检查;

　　④临时检查。

　　(三)现场检查的执行

　　现场检查准备

　　现场检查实施

　　检查报告阶段

　　检查处理

　　进点会谈

　　检查实施：检查人员不得少于二人，并应当出示合法证件和检查通知书。不配合检查的，采取监督管理措施和行政处罚;应当保持应有的独立性。存在利害关系的，应回避。

　　评价定性

　　交叉检查

　　即对属于多个不同辖区的机构检查时，经过适当程序后，由不属于被查机构所在地监管部门的工作人员实施的检查。

　　根据检查依据，遵循实事求是、客观公正的原则，对查出的问题或事实进行综合判断分析，做到检查事实清楚、问题定性准确、责任认定明晰、定性依据充分、取证手续齐全，最后作出检查结论。

　　3. 检查报告阶段

　　形成现场检查报告：定性准确、有理有据、客观公正与被检查单位交换检查意见：出具现场检查意见书。

　　4. 检查处理

　　责令限期改正;通报上级部门或主要股东;监管谈话;监管措施;行政处罚;依法移送公安机关、人民检察院等部门。

　　检查组负责起草现场检查意见书，上报检查组所属机构审批后，按法定程序送达被检查单位。

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