第二节　我国的银行监管框架

　　一、我国银行监管的历史

　　1984年以来，我国银行监管治理随着金融监管体制的演变和监管重点的变化而随时调整、演化，其演变过程可以划分为四个主要阶段。

　　(一)初步确立阶段(1984—1993年)

　　根据1983年国务院颁布的《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的规定》，中国人民银行从1984年开始正式行使银行监管职能。1984年中国人民银行专门设立了金融管理部门，1985年7月以后又细分为金融机构管理部门和非银行金融机构管理部门。

　　这一时期，银行监管运行上有两个特点：

　　一是监管职责配置的部门化，采取了功能化的监管组织架构，即金融管理部门负责市场准入、退出的审批与违规处罚，稽核部门负责现场检查及违规处罚;

　　二是监管运行机制的概念尚未提出，更缺少制度上的安排。行政管理与处罚、现场检查与处罚由同一个部门行使，监管行为的过程控制实际上并没有建立。

　　(二)探索成形阶段(1994—1997年)

　　1994年《商业银行资产负债比例管理考核暂行办法》的出台，标志着人民银行非现场监管工作开始起步。1995年颁布的《非现场稽核监督暂行规定》对非现场监管作了较为详细的规定，从而使得人民银行的监管职责除了原有的行政审批、现场检查外，又明确地把非现场监管作为重要的监管工具。

　　一是监管手段进一步丰富，增加了非现场监管，并注意与现场检查的配合运用;

　　二是各相关部门独立行使处罚权的状况没有改变，且职责进一步增大，“部门执法”的局面凸显;

　　三是在制度设计上已经开始部分涉及到权责分配、激励约束和再监督等方面的内容，但仅仅形成了初步框架，还没有对运行机制和监管绩效发挥实质性作用。

　　(三)改革调整阶段(1998—2003年)

　　这一阶段，监管运行机制有三个突出特点：

　　一是改变了过去一个法人金融机构由多个部门分割监管的格局，按照内外一致、全程监管的原则，集中履行对银行业日常监管职责。

　　二是对主要银行业机构实行了管、监在部门间的职责分离，把制定监管政策、行政管理与非现场监管、现场检查职责分开，分别由不同的部门负责。

　　三是由于没有设立专门的协调、再监督部门，监管部门之间“各自为战”的现象较为突出。

　　(四)形成完善阶段(2003年至今)

　　2003年4月26日，十届全国人大常委会第二次会议通过决议，授权中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责。建立中国银行业监督管理委员会是深化金融改革、加强金融监管、完善金融市场体系、促进我国金融业更好地应对加入世界贸易组织挑战的一个重大举措，标志我国银行业监管工作进入了新阶段。

　　二、银行监管的四个层次

　　(一)银行自我监管

　　商业银行自我监管通过内部治理、内部控制与内部审计实现。

　　(二)外部监管

　　银行业外部监管是监管的最高层次，是由国务院授权成立的中国银行业监督管理委员会统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。

　　(三)行业自律

　　银行同业组织的行业自律即是银行同业自我管理与约束的过程。

　　自律组织对其会员的监管一般有两种方式：

　　一是对会员每年进行一次例行检查，包括对会员的财务状况、业务执行情况、对客户的服务质量等的检查;

　　二是对会员的日常业务活动进行监管，包括对其业务活动进行指导，协调会员之间的关系，对欺诈客户、操纵市场等违法违规行为进行调查处理。

　　(四)市场约束

　　市场约束也被称为市场纪律，就是指银行的债权人或所有者，借助于银行的信息披露和有关社会中介机构，如律师事务所、会计师事务所、审计师事务所和信用评估机构等的帮助，通过自觉提供监督和实施对银行活动的约束，把管理落后或不稳健的银行逐出市场等手段来迫使银行安全稳健经营的过程。

　　市场约束的具体表现形式之一就是强化信息的披露。

　　三、我国当前银行监管的框架

　　完善的审慎监管框架主要包括三大组成部分：

　　一是审慎全面的监管规则;

　　二是行之有效的监管工具;

　　三是科学合理的监管组织体系。

　　(一)我国的银行监管规则

　　银行业监管规则体系主要由法律、行政法规、部门规章、规范性文件四个层次构成，法律、行政法规是基础和主干，部门规章和规范性文件构成了实际监管工作中的依据和准绳。

　　1.银行业监管法律法规。

　　《中华人民共和国银行业监督管理法》

　　《中华人民共和国商业银行法》

　　《中华人民共和国中国人民银行法》

　　《中华人民共和国外资银行管理条例》

　　2.部门规章与规范性文件。

　　(二)我国的银行监管工具

　　我国传统的监管工具主要包括流动性、拨备覆盖率、风险集中度、不良资产率，近年来，在国际金融危机、第三版巴塞尔资本协议发布的背景下，中国银监会于2011年4月27日公布了中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见，陆续引入或更新了资本、拨备、流动性、杠杆率等银行监管工具。