第四节事故应急管理体系

　　知识考核点要求：

　　一、了解事故应急救援的任务与特点

　　二、熟悉我国有关法律法规对事故应急救援的要求

　　三、掌握事故应急救援管理过程

　　(四个层次：预防、准备、响应、恢复)

　　重要性：在任何工业活动中都有可能发生事故。由于自然或人为、技术等原因，当事故或灾害不可能完全避免时候，建立重大事故应急救援行动，已成为抵御事故风险或控制灾害蔓延、降低危害后果的关键手段。

　　一、事故应急救援的基本任务及特点

　　(一)事故应急救援的基本任务

　　事故应急救援的总目标是通过有效的应急救援行动，尽可能地降低事故的后果包括人员伤亡、财产损失和环境破坏等。

　　事故应急救援的基本任务包括下述4个方面。

　　1.立即组织营救受害人员，组织撤离或者采取其他措施保护危害区域内的其他人员。

　　抢救受害人员是应急救援的首要任务。

　　在应急救援行动中，快速、有序、有效地实施现场急救与安全转送伤员，是降低伤亡率、减少事故损失的关键。

　　2.迅速控制事态，并对事故造成的危害进行检测、监测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度及时控制住造成事故的危险源是应急救援工作的重要任务。

　　3.消除危害后果，做好现场恢复。

　　针对事故造成的现实危害和可能的危害，迅速采取封闭、隔离、洗消、监测等措施，防止继续危害。将现场恢复到相对稳定的状态。

　　4.查清事故原因，评估危害程度。

　　(二)事故应急救援的特点3个：

　　1.不确定性和突发性

　　这是各类公共事故、灾害与事件的共同特征。

　　2.应急活动的复杂性

　　主要表现在：事故、灾害或事件影响因素与演变规律的不确定性和不可预见的多变性;以及现场处置措施的复杂性。

　　3.后果、影响易猝变、激化和放大

　　各类公共事故、灾害与事件虽然是小概率事件，但后果一般比较严重，应急处理稍有不慎，就可能使后果、影响发生猝变、激化和放大。

　　应急工作由于有上述的特点，因此决定了应急救援行动必须做到迅速、准确和有效。

　　迅速：要求建立快速的应急响应机制，迅速准确地传递事故信息，迅速地调集所需的大规模应急力量和设备、物资等资源，迅速地建立起统一指挥与协调系统，开展救援活动。

　　准确：相应的应急决策机制能基于事故的规模、性质、特点、现场环境等信息，正确地预测事故的发展趋势，准确地对应急救援行动和战术进行决策。

　　有效：应急救援行动的有效性，很大程度上取决于应急准备的充分性与否。

　　二、事故应急救援的相关法律法规要求

　　(一)近年来，我国政府相继颁布的一系列法律法规，主要有：

　　1.《安全生产法》

　　2.《危险化学品安全管理条例》

　　3.《关于特大安全事故行政责任追究的规定》

　　4.《特种设备安全监察条例》

　　5.《突发事件应对法》

　　6.《生产事故报告和调查处理条例》

　　7.《生产安全事故应急预案管理办法》

　　8.《生产经营单位生产安全事故应急预案评审指南(试行)》

　　9.《职业病防治法》

　　10.《消防法》

　　11.《国家突发事件总体应急预案》2006.1.8，及各类应急预案

　　12.《中华人民共和国突发事件应对法》2007.8全国人大通过。

　　对危险化学品、特大安全事故、重大危险源等应急救援工作提出了相应的规定和要求。

　　(二)《国家突发事件总体应急预案》(2006年1月8日，国务院发布)

　　1.作用：明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

　　2.预案将突发事件分为4类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。

　　3.公共突发事件分为四级(按照各类公共突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分类)：

　　I级(特别重大)、II级(重大)、III级(较大)和IV级(一般);特别重大或者重大突发公共事件发生后，有关部门必须要在4小时内向国务院报告。

　　(三)2009年，国家安全生产监督管理总局发布的《生产安全事故应急预案管理办法》为生产安全事故应急预案管理工作提供了依据。

　　2010年国务院下发了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》，通知提出建设更加高效的应急救援体系，主要包括加快国家安全生产应急救援基地建设，建立完善企业安全生产预警机制，完善企业应急预案等内容。

　　三、事故应急管理理论框架

　　传统的突发事件应急管理注重发生后的及时响应、指挥和控制，具有较大的被动性和局限性。现代应急管理主张对突发事件实施综合性应急管理。

　　突发事件应急管理应强调全过程的管理。突发事件应急管理工作涵盖了突发事件发生前、中、后的各个阶段，包括为应对突发事件而采取的预先防范措施、事发时采取的应对行动、事后采取的各种善后措施及减少损失的行为，包括预防、准备、响应和恢复等各个阶段，并充分体现了“预防为主，常备不懈”的应急理念。

　　应急管理是一个动态的过程，包括预防、准备、响应和恢复4个阶段(以前考过)。尽管在实际情况中这些阶段往往是交叉的，但每一阶段都有其明确的目标，而且每一阶段又是构筑在前一阶段的基础之上，因而预防、准备、响应和恢复的相互关联，构成了重大事故应急管理的循环过程。

　　(一)预防

　　有两层含义，一、事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止事故的发生，实现本质安全;二、假定事故必然发生，通过预防措施，达到降低或减缓事故的影响或后果的严重程度，如加大建筑物的安全距离;减少危险品的存量;开展公共教育等。

　　从长远看，低成本、高效率的预防措施是减少事故损失的关键。(以前考过)

　　(二)准备

　　应急准备是应急管理过程中一个极其关键环节。应急准备是指为有效应对突发事件而事先采取的各种措施的总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备。

　　在《突发事件应对法》中专设了“预防与应急准备”一章，其中包含了应急预案体系、风险评估与防范、救援队伍、应急物资储备、应急通信保障、培训、演练、捐赠、保险、科技等内容。

　　应急准备工作含涵盖了应急管理工作的全过程。

　　(三)响应

　　应急响应是指在突发事件发生后所进行的各种紧急处置和救援工作。及时响应是应急管理的又一项主要原则。

　　立即采取的应急与救援行动，包括事故的报警与通报、人员的紧急疏散急救与医疗等。目标是尽可能地抢救受害人员，保护可能受威胁的人群，尽可能控制并消除事故。

　　《突发事件应对法》中规定了自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，人民政府可以采取的多项应急处置措施：10个方面。教材P186-187。

　　(四)恢复

　　恢复是指突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后所采取的处置工作。恢复工作包括短期恢复和长期恢复。

　　从时间上看，短期恢复并非在应急响应完全结束之后才开始，恢复可能是伴随着响应活动随即展开的。

　　短期恢复包括向受灾人员提供食品、避难所、安全保障和医疗卫生等基本服务。在短期恢复工作中，应注意避免出现新的突发事件。

　　长期恢复的重点是经济、社会、环境和生活的恢复，包括重建被毁的设施和房屋，重建规划和建设受影响区域等。

　　恢复阶段应注意的问题。P187。

　　四、事故应急管理体系构建

　　(一)事故应急救援体系的基本构成

　　每一类事故灾难的应急救援措施可能千差万别，但其基本应急模式是一致的。

　　《全国安全生产应急管理体系总体规划方案》的要求，全国安全生产应急管理体系主要由：1)组织体系、2)运行机制、3)法制基础和4)支持保障系统4部分构成，如图6—6所示。教材P188。

　　图6—6应急救援体系基本框架结构

　　1.组织体系

　　组织体系是安全生产应急管理体系的基础，主要包括应急管理的领导决策层、管理与协调指挥系统以及应急救援队伍。

　　2.运作机制

　　运行机制是全国安全生产应急管理体系的重要保障，目标是实现统一、分级管理，条块结合、以块为主，分级响应、统一指挥，资源共享、协同作战，一专多能、专兼结合，防救结合、平战结合，以及动员公众参与，以切实加强安全生产应急管理体系内部的应急管理，明确和规范响应程序，保证应急救援体系运转高效、应急反应灵敏、取得良好的抢救效果。

　　应急救援活动一般划分为应急准备、初级反应、扩大应急和应急恢复4个阶段，应急机制与这4个阶段的应急活动密切相关。

　　应急运作机制主要由：统一指挥、分级响应、属地为主和公众动员这4个基本机制组成。

　　统一指挥：是应急活动的最基本原则。

　　应急指挥一般可分为集中指挥与现场指挥，或场外指挥与场内指挥等。

　　分级响应是指在初级响应到扩大应急的过程中实行的分级响应的机制。

　　3.法律法规体系(法制基础)

　　法律法规系统是应急体系的法制基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。

　　4.支持保障系统

　　支持保障系统是安全生产应急管理体系的有机组成部分，是体系运转的物质条件和手段，主要包括通信信息系统、培训演练系统、物资与装备保障系统等。

　　构筑集中管理的信息通信平台是应急体系重要的基础建设。

　　同时，应急管理体系还包括与其建设相关的资金、政策支持等，以保障应急管理体系建设和体系正常运行。

　　(二)事故应急管理体系建设原则(7个)

　　应急管理体系建设应遵循以下7个建设原则：

　　1.统一领导，分级管理。

　　2.条块结合，属地为主。

　　3.统筹规划，合理布局。

　　4.依托现有，资源共享。

　　5.一专多能，平战结合。

　　6.功能实用，技术先进。

　　7.整体设计，分步实施。

　　(三)事故应急响应机制

　　重大事故应急救援体系应根据事故的性质、严重程度、事态发展趋势和控制能力实行分级响应机制，对不同的响应级别，相应地明确事故的通报范围、应急中心的启动程度、应急力量的出动和设备、物资的调集规模、疏散的范围、应急总指挥的职位等。典型的响应级别通常可分为3级。

　　1.一级紧急情况

　　必须利用所有有关部门及一切资源的紧急情况，或者需要各个部门同外部机构联合处理的各种紧急情况，通常要宣布进入紧急状态。

　　2.二级紧急情况

　　需要两个或更多个部门响应的紧急情况。

　　3.三级紧急情况

　　能被一个部门正常可利用的资源处理的紧急情况。

　　(四)事故应急救援体系响应程序(6步)

　　事故应急救援系统的应急响应程序按过程可分为：1)接警、2)响应级别确定、3)应急启动、4)救援行动、5)应急恢复和6)应急结束等6个过程(如P191图6—7所示)。

　　1.接警与响应级别确定

　　接到事故报警后，按照工作程序，对警情做出判断，初步确定相应的响应级别。如果事故不足以启动应急救援体系的最低响应级别，响应关闭。

　　2. 应急启动

　　应急响应级别确定后，按所确定的响应级别启动应急程序，如通知应急中心有关人员到位、开通信息与通信网络、通知调配救援所需的应急资源(包括应急队伍和物资、装备等)、成立现场指挥部等。

　　3.救援行动

　　有关应急队伍进入事故现场后，迅速开展事故侦测、警戒、疏散、人员救助、工程抢险等有关应急救援工作。专家组为救援决策提供建议和技术支持。当事态超出响应级别无法得到有效控制时，向应急中心请求实施更高级别的应急响应。

　　4.应急恢复

　　该阶段主要包括现场清理、人员清点和撤离警戒解除、善后处理和事故调差等。

　　(五)现场指挥系统的组织结构

　　现场指挥系统模块化的结构由指挥、行动、策划、后勤以及资金/行政5个核心应急响应职能组成。

　　1.事故指挥官

　　事故指挥官负责现场应急响应所有方面的工作，包括确定事故目标及实现目标的策略，批准实施书面或口头的事故行动计划，高效地调配现场资源，落实保障人员安全与健康的措施，管理现场所有的应急行动。事故指挥官可将应急过程中的安全问题、信息收集与发布以及与应急各方的通信联络分别指定相应的负责人，如信息负责人、联络负责人和安全负责人。各负责人直接向事故指挥官汇报。其中，信息负责人负责及时收集、掌握准确完整的事故信息，包括事故原因、大小、当前的形势、使用的资源和其他综合事务，并向新闻媒体、应急人员及其他相关机构和组织发布事故的有关信息;联络负责人负责与有关支持和协作机构联络，包括到达现场的上级领导、地方政府领导等;安全负责人负责对可能遭受的危险或不安全情况提供及时、完善、详细、准确的危险预测和评估，制定并向事故指挥官建议确保人员安全和健康的措施，从安全方面审查事故行动计划，制定现场安全计划等。

　　2.行动部

　　行动部负责所有主要的应急行动，包括消防与抢险、人员搜救、医疗救治、疏散与安置等。所有的战术行动都依据事故行动计划来完成。

　　3.策划部

　　策划部负责收集、评价、分析及发布事故相关的战术信息，准备和起草事故行动计划，并对有关的信息进行归档。

　　4.后勤部

　　后勤部负责为事故的应急响应提供设备、设施、物资、人员、运输、服务等。

　　5.资金/行政部

　　资金/行政部负责跟踪事故的所有费用并进行评估，承担其他职能未涉及的管理职责。

　　事故现场指挥系统的模块结构的一个最大优点是允许根据现场的行动规模，灵活启用指挥系统相应的部分结构，因为很多的事故可能并不需要启动策划、后勤或资金/行政模块。需要注意的是，对没有启用的模块，其相应的职能由现场指挥官承担，除非明确指定给某一负责人。当事故规模进一步扩大，响应行动涉及到跨部门、跨地区或上级救援机构加入时则可能需要开展联合指挥，即由各有关主要部门代表成立联合指挥部，该模块化的现场系统可以很方便地扩展为联合指挥系统。