第四节 全国土地利用总体规划纲要

　　一、指导原则与目标任务

　　(一)指导原则

　　□严格保护耕地。

　　□节约集约用地。

　　□统筹各业各类用地。

　　□加强土地生态建设。

　　□强化土地宏观调控。

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　　(二)规划目标

　　□守住 18 亿亩耕地红线。规划期内，确保 10400 万公顷基本农田数量不减少、质量有提高。

　　□保障科学发展的建设用地。新增建设用地规模得到有效控制，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地空间不断扩展，节约集约用地水平不断提高，有效保障科学发展的用地需求。

　　□土地利用结构得到优化。农用地保持基本稳定，建设用地得到有效控制，未利用地得到合理开发;城乡用地结构不断优化，城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。

　　□土地整理复垦开发全面推进。田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效，新增工矿废弃地实现全面复垦，后备耕地资源得到适度开发。

　　□土地生态保护和建设取得积极成效。退耕还林还草成果得到进一步巩固，水土流失、土地荒漠化和“三化”(退化、沙化、碱化)草地治理取得明显进展，农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强。

　　□土地管理在宏观调控中的作用明显增强。土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全， 土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，土地管理效率和服务水平不断提高。

　　(三)主要任务

　　□以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。

　　□以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。

　　□以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。

　　□以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。

　　□以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。

　　二、保护和合理利用农用地

　　(一)严格控制耕地流失

　　□严格控制非农建设占用耕地。

　　△强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势。

　　□严格禁止擅自实施生态退耕。

　　△切实落实国家生态退耕政策，凡不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划自行退耕的，限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。

　　□加强对农用地结构调整的引导。

　　△合理引导种植业内部结构调整，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。各类防护林、绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地，确需占用的，必须按照数量质量相当的原则履行补充耕地义务。通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。

　　□加大灾毁耕地防治力度。

　　△加强耕地抗灾能力建设，减少自然灾害损毁耕地数量，及时复垦灾毁耕地。

　　(二)加大补充耕地力度

　　□严格执行建设占用耕地补偿制度。

　　△切实落实建设占用补充耕地法人责任制。按照建设占用耕地占补平衡的要求，严格落实省、自治区、直辖市补充耕地义务;支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上，增加补充耕地任务，确保耕地保护目标实现。对国家重大工程建设项目的补充耕地任务，经国务院批准，通过实施土地整理复垦开发重大工程，在全国范围内统筹安排。

　　□大力加强农村土地整理。

　　△积极稳妥地开展田水路林村综合整治，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时， 增加有效耕地面积，提高耕地质量。到 2020 年，通过土地整理补充耕地 182 万公顷(2730 万亩)。

　　□积极开展工矿废弃地复垦。

　　△加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等废弃土地的复垦，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。到 2020 年，通过工矿废弃地复垦补充耕地 46 万公顷(690 万亩)。

　　□适度开发宜耕后备土地。

　　△在保护和改善生态环境的前提下，依据土地利用条件，有计划、有步骤地推进后备土地资源开发利用，组织实施土地开发重大工程。到 2020 年，通过开发未利用地补充耕地 139万公顷( 2080 亩)

　　(三)加强基本农田保护

　　□稳定基本农田数量和质量。

　　△严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田;确需占用的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。

　　□加强基本农田建设。

　　(四)强化耕地质量建设

　　□加大耕地管护力度。

　　△按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护，对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。

　　□确保补充耕地质量。

　　△依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量折算增加补充耕地面积。

　　(五)统筹安排其他农用地

　　□提高园地利用效益。重点发展优质果园，建设优势果产品基地，促进品种结构调整和产品质量提高。调整园地布局，引导新建园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地集中发展。加强对中低产园地的改造和管理，稳步提高园地单产和效益。

　　□严格保护林地。加强林地征占用管理，禁止毁林开垦和非法占用林地，严格控制各项建设工程征占国家重点公益林、天然林、自然保护区、森林公园以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地。管好、用好现有林地，加强低效林地的改造，加快迹地更新及受损林地的恢复和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，扩大有林地面积。

　　□推进牧草地综合整治。合理利用草场资源，防止超载过牧，严禁滥挖、滥采、滥搂、滥垦。坚持用养结合，科学合理地控制载畜量。加强天然草原改良，培育、提高草地生产力。牧区逐步改变依赖天然草原放牧的生产方式，建设高产人工草地和饲草饲料地。半农半牧区发展人工种草，实行草田轮作。支持退化草场治理、退牧还草、草地生态系统恢复重建等工程的实施。

　　□合理安排畜禽养殖用地。加强畜禽养殖用地调查与规划，鼓励规模化畜禽养殖。引导新建畜禽场(小区)利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，发展畜禽养殖。