集体土地所有权

　　一、集体土地所有权的客体

　　集体土地所有权的客体包括以下内容：

　　(一)农村和城市郊区的土地，有下列情形之一且不属于《土地管理法实施条例》第2条规定范围的，确定为农民集体所有：

　　1、土地改革时分给农民并颁发了土地的所有权证，现在仍由村或乡农民集体经济组织或其成员使用的;

　　2、根据1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(简称“《六十条》”)的规定，已确定为集体所有的耕地、自留地、自留山、宅基地、山林、水面和草原等;

　　3、不具有上述情形，但农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，或者虽未连续使用满二十年但经县级以上人民政府根据具体情况确认其所有权的;

　　4、农村集体经济组织设立的企业或其他组织及成员持有集体建设用地使用权证的。

　　(二)土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

　　承认“在土改时分给农民并颁发了土地所有权证的土地属于集体所有”是对集体所有土地初始来源的肯定。第2小项是对农村集体经济组织依据《人民公社六十条》的规定而取得对自留地、宅基地、林地等集体土地所有权的既成事实加以确认。第3小项是对农村长期以来形成的事实关系的承认，也符合我国《民法通则》第137条规定权利受侵害的诉讼保护期限最长为二十年的立法精神。这里所说的“连续使用”，应当包括集体使用和集体发包给个人使用。第4小项是对我国的如下现实情况的承认：目前，在许多地区，农民集体所有的土地都未发所有权证而仅仅发放了使用权证。实践中，存在农村集体经济组织未发所有权证，但是集体经济组织设立的企业或其他组织、以及该集体经济组织的成员仅持有建设用地使用权证，并且对该土地一直实际占有、使用、收益的情况。在这种情况下，应确认该集体经济组织对相应的土地享有所有权。

　　我国现行《土地管理法》第8条第2款的规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。有人误解该规定，认为农村和城市郊区土地的所有权应推定为农民集体所有。事实上，在城市市区以外的广大国土上，还有面积广大的国有土地，其中有一些是与集体土地相邻或者相交错的。那么，在国家与集体之间发生权属争议而已有的证据又不能证明权利归属时，应推定为国家所有，还是集体所有?依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条，除有证据证明归集体所有的土地以外，其他土地一律推定为国家所有。所以，对《土地管理法》第8条第2款的正确理解是：农村和城市郊区的土地，只有在既不能依法直接确定为国有，也不能因归属不明而被推定为国有的情况下，才能确定为集体所有。

　　二、集体土地所有权的主体及代表

　　农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会作为所有者代表经营、管理。在一个村范围内存在两个以上农村集体经济组织，且农民集体所有的土地已经分别属于该两个以上组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组作为所有者代表经营、管理。在一个村范围内不存在两个以上农村集体经济组织的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以设立以村民小组为单位的集体经济组织，将村农民集体所有的土地划分确定为各该集体经济组织或者相应的村民小组所有，由各该集体经济组织或村民小组作为所有者经营、管理;村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表不同意的，该土地仍归本村农民集体所有。农民集体所有的土地，已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织或者乡(镇)人民政府作为所有者代表经营、管理。

　　将村内两个以上集体经济组织的农民集体作为土地所有权主体的条件，做了特别限定。村内农民集体经济组织可以享有土地所有权，主要是因为我国目前实践中存在着一些地方村农民集体所有的土地由村民小组一级实际控制的情况。承认这些村内农民集体经济组织的土地所有权，有利于稳定当地的农村土地关系，充分调动农民的生产积极性，发展农村经济。当然，并不是所有村内农民集体经济组织都当然地享有土地所有权，而是有严格的条件限制，即村民小组一级要有集体经济组织。没有集体经济组织的，经过村农民集体的表决同意，可以在村民小组一级设立集体经济组织，由其享有土地所有权。另一方面，目前大多数地区的村民小组，既无组织机构，又无法人资格，也无独立帐号，其财务一般由村直接管理，不具备作为集体土地所有权主体代表的条件。而且，这些地方的普通农民对确权给村民小组的要求也不强烈，他们认为确权给谁都无关紧要，只要其已经得到的土地实际利益(如宅基地、承包地)有保障和相对公平即可。此外，经村农民集体意志表决不同意在村民小组一级设立集体经济组织享有土地所有权的，应当尊重多数人意愿，确认土地仍归村农民集体所有。实际上，将村一级集体土地所有权确定为集体土地所有权的最基本形态是比较适宜的，这样能够减少村民小组之间的权属纠纷，稳定农村土地关系。

　　将乡(镇)农民集体土地所有者代表界定为“乡(镇)农村集体经济组织或乡(镇)人民政府”，在《土地管理法》第10条规定的基础上增加了乡(镇)人民政府。这是实际情况的真实反映。在我国的多数农村地区，乡(镇)土地所有权的真正代表为乡(镇)人民政府，尽管各地纷纷设立诸如“乡(镇)农经社”、“乡(镇)农工商总公司”、“乡(镇)集体资产管理委员会”等名称各异的企业组织，但这些组织多受乡(镇)人民政府支配、控制，其负责人均由乡(镇)人民政府委派、任命，或由乡(镇)人民政府负责人兼任，财务上也与乡(镇)人民政府财政融为一体。有些地方，一个乡(镇)人民政府下面有多个经济组织。而且，这些经济组织已经不是与原来的人民公社相对应意义上的集体经济组织。所以，以乡(镇)人民政府代表该乡(镇)全体农民充当集体土地所有权主体，实践中比较可行。

　　三、集体土地所有权的内容与限制

　　集体土地所有者及其代表依法对集体土地享有占有、使用、收益和处分权能，其权利行使受法律限制。集体土地所有者及其代表可依法将集体土地所有权的部分权能让与符合法律规定的用地者。集体土地所有者对土地依法享有收益权，并可保有一定处分权。集体土地所用者代表实施对集体土地的重大处置，需经农村集体经济组织或村民小组成员表决同意，并不得违反法律的禁止性规定，且应履行法定义务。乡(镇)土地所有者代表行使上述权利可不经农村集体经济组织或村民小组成员表决同意。

　　集体土地所有权的内容。集体土地所有权可以由所有者亲自行使，也可以由所有者代表代为行使。其权利内容包括占有、使用、收益和处分四项权能。集体土地所有权具有不完全性，在收益和处分方面受到一定限制。例如在收益权方面，集体所有的土地不能直接用于房地产开发;若要用于房地产开发，必须先经国家征用程序转变为国有土地后再由国家出让给发展商。这就使属于集体土地所有权人在土地商业性开发方面的收益受到限制。又如在处分权方面，集体土地不得出让、转让、出租用于非农业建设，集体土地所有者不得擅自改变土地用途，集体向非农业性用地者提供土地使用权须经人民政府审批等等，均使集体土地所有权中的处分权受到相当大的限制。

　　集体土地所有权的权能分离。向用地者让与权利，既可由集体土地所有者实施，也可由其代表实施。向用地者让与权利后，集体土地所有者可取得收益(当然，也可以无偿让与，例如宅基地使用权)。

　　集体土地所有者代表对土地行使处分权的限制。对土地的处分包括事实上的处分(如改变土地用途)和法律上的处分(如将土地权利进行交易)。集体土地所有者代表行使处分权受两方面限制：

　　第一，受农民集体经济组织成员共同意志的限制。集体土地所有权真正主体是全体集体经济组织成员，而不是他们的代表机构或者代表人。所以，对集体土地的重大处置决定，要依法经农村集体经济组织或村民小组成员表决同意。但是，在乡(镇)集体土地所有权中，农民集体对土地实际已无直接的收益权，也无法直接行使处分权，故农民集体已无法对所有权主体代表行使权利予以限制。从这一实际情况出发，乡(镇)土地所有者代表行使上述权利可不经农村集体经济组织或村民小组成员表决同意。

　　第二，受国家法律和政府管理的限制。集体经济组织行使对集体土地的处分权，不得违反法律的禁止性规定，且须履行法定义务。例如，未经国家征用不得转让土地，不得将集体土地用于商业性房地产开发，改变土地用途须依法经有审批权的人民政府批准等等。

　　四、集体土地的征用

　　集体土地征用是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。土地征用方案依照法定程序批准后，由被征用土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地主管部门会同有关部门，根据经批准的土地征用方案，拟定征地补偿、安置方案，并在被征用土地所在的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征用土地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用城市郊区的菜地，用地单位应按国家有关规定缴纳新菜地开发基金。土地补偿费归土地所有权人所有，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。征地补偿、安置费的分配，应经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

　　土地征用权的性质。在民法上，征用是所有权取得的一种方式，它是指国家为公共目的而强制地、并且通常是有偿地取得领土范围内原属其他民事主体所有的财产。现代各国法律都承认国家为了公共建设需要而征用财产的做法。这在法理上被称为“最高统治权的行使”。确切地说，征用权不是私法意义上的权利，而是公法意义上的权力。国家征用财产的权力，不是依据于国家所有权，而是依据于国家主权。主权意味着国家可以支配其领土内的一切人和物。在我国，土地征用权是指国家基于公共利益的目的而将集体所有土地转为国有的权力。我国宪法第10条在设立集体土地所有权的同时，规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这说明，集体土地所有权自设立时起就附有一个条件，这就是随时服从国家的建设征用。国家为公共利益征用集体，可以是基于各种不同的需要，如公共管理的需要、国防的需要、经济建设的需要等等。土地《土地管理法》第2条第4款 “国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”的规定，涵盖了各种公共利益需要。而《土地管理法》第43条第1款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定和第2款“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”的规定，则是关于建设征用土地的规定。实际上，我国关于建设征用土地的立法由来已久，如1953年的《关于国家建设征用土地办法》、1958年的《国家建设征用土地办法》和1982年的《国家建设征用土地条例》。

　　国家对集体土地征用的程序性规定。各级政府在行使土地征用权时，必须严格遵守《土地管理法》及其实施条例规定的审批程序。这些程序既可以防止土地征用权的滥用，实现土地资源合理利用和耕地保护，又可以规范政府部门的行政行为，保护被征地者的合法权益。

　　严格地说，征地补偿不是支付地价，而是对原土地所有者在土地上的投入、搬迁安置、地上附着物和尚未到收获期的农作物的一次性补偿。所以，同一地块上的征地补偿费与征用后的土地出让金在计算标准和计算方法上是不同的。实践中，征地补偿费的确定、发放和使用，关系到广大农民群众的切身利益，必需严格执行法律法规关于征地补偿费的项目、标准及费用支付、分配的各项规定。