第八章 土地权利争议处理程序

　　一、掌握部分

　　1.土地权利争议的概述和内容：包括土地权属争议和土地侵权纠纷。

　　土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，它是特定范围内有关土地权利归属的民事纠纷。 土地侵权纠纷是指在土地权属明确的情况下，有关土地权利受到侵犯而引起的民事纠纷。

　　(一)土地权属争议

　　土地权属争议的类型和范围土地权属争议的主体范围比较广泛。归纳起来，包括以下几种：国有土地所有者与集体土地所有者之间;集体土地所有者之间，即村农民集体之间、村内两个以上经济组织之间，乡(镇)农民集体之间及其相互之间发生的土地所有权争议;国有土地使用者之间;集体土地使用者之间;国有土地所有者与集体土地使用者之间。 当前涉及比较多的争议有：

　　(1)军队与地方单位之间土地权属争议。

　　(2)涉及宗教团体的土地权属争议。

　　(3)涉及铁路部门的土地权属争议。

　　(4)涉及水利部门的土地权属争议。

　　(5)涉及民航、石油、冶金等部门的土地权属争议。

　　(6)个人宅基地土地权属争议。

　　(7)其他。

　　2.土地权属争议的内容土地权属争议的内容涉及土地所有权、使用权和他项权利，包括土地所有权争议、土地使用权争议和土地他项权利争议。

　　(1)土地所有权争议。土地所有权争议分为：国家土地所有权和集体土地所有权之间的争议、农民集体之间的土地所有权争议，包括乡(镇)农民集体之间、村农民集体之间、村民小组与农民集体之间的土地所有权争议。

　　(2)土地使用权争议。土地使用权争议分为：国有土地使用权争议和集体土地使用权争议，国有土地使用权争议大多为单位与单位之间土地权属争议，集体土地使用权争议包括集体土地建设用地使用权争议和宅基地使用权争议等。

　　(3)土地他项权利争议。土地他项权利争议是因土地所有权和使用权之外的土地权利而发生的争议，在处理使用权争议时往往涉及这部分权利争议。

　　3.土地权属争议处理的原则

　　(1)从实际出发，尊重历史的原则。

　　(2)现有利益保护的原则。

　　在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。

　　在涉及历史原因的集体土地争议中，如历史事实不清、相关证据或政策依据不明，应以土地实际占有的现状为根据确定土地的权属关系。

　　在国有土地因重复征收或重复划拨引起的土地争议中，也应本着“后者优先”的原则，按土地利用现状确定权利归属。 (3)诉讼解决以行政处理为前置的原则。土地权属争议的解决，应先采用行政处理的方式，只有对行政处理不服，当事人才可以向人民法院起诉。当事人直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　4.土地权属争议处理的方式

　　土地权属争议解决的方式主要包括协商、政府处理和诉讼。

　　(1)协商。这是当事人自行解决争议的最基本的方式。我国法律鼓励当事人通过平等协商、互谅互让解决纠纷。 (2)政府处理。当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照《土地权属争议调查处理办法》规定的管辖权限，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。

　　(3)诉讼。对有关权属争议的行政处理决定不服的，当事人可以向人民法院起诉。诉讼时效为收到行政处理决定之日起30日。但需要注意的是，土地权属争议的解决，应先采用行政处理的方式;当事人未经行政处理而直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。故诉讼的类型是行政诉讼，而不是民事诉讼。

　　(二)土地侵权纠纷

　　土地侵权纠纷的类型土地侵权纠纷包括集体土地所有权、国有或集体土地使用权及土地他项权利受到侵犯而引起的纠纷。如超过批准征地数量占用农民土地，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设，则构成对集体土地所有权的侵犯;在他人的土地上建设违章建筑，构成对他人之土地使用权的侵犯;违反《电力设施保护条例》、《石油天然气保护条例》等，在石油、天然气、电力设施保护区内种植危及电力设施安全的植物，则构成对土地他项权利的侵犯。

　　2.土地侵权纠纷的处理方式土地侵权纠纷可采取协商、行政调处解决或民事诉讼的方式处理。

　　土地侵权纠纷可以由当事人协商解决，也可以直接申请国土资源行政主管部门进行行政调处，或者以侵权人为被告提起民事诉讼。根据最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第九十六条规定，因土地侵权纠纷起诉的，人民法院可以直接受理。

　　侵犯国有土地所有权、无人使用的国有空地、荒地使用权不按土地侵权纠纷处理。因为无具体利益主体行使救济权，可以由政府有关部门用行政手段查处，而不用民事方法。

　　3.土地侵权民事责任的归责原则土地侵权民事责任的形式

　　有停止侵害、排除妨碍、返还财产(退还所侵占的土地)、恢复原状(拆除侵权的建筑物、工作物)、赔偿损失等。如因建筑物或工作物的建设导致不能使土地恢复原有用途的，侵权人在履行退还土地或拆除义务时，还应赔偿损失。侵权人除承担上述民事责任和行政责任外，其行为构成犯罪的，还应当依法承担刑事责任。

　　4.确定土地侵权民事责任的形式确定土地侵权民事责任的形式是过错责任原则。土地侵权案件的判定，在客观上要求存在行为人侵犯土地所有权、土地使用权或土地他项权利致使权利人受损害的事实，主观上要求侵权人有过错。非因过错造成的特定人的土地权利受损害的，不作为土地侵权，所引起的纠纷可以根据具体情况，作为土地权属纠纷或者其他民事纠纷处理。这里所说的过错，指行为人明知其行为侵害他人权利而立意为之(即故意)，或者没有尽到保护他人权利应有的注意(即疏忽或懈怠的过失)。民事责任的形式有停止侵害、排除妨碍、返还财产(退还土地)、恢复原状、赔偿损失等。侵权人除承担上述民事责任和行政责任外，其行为构成犯罪的，还应当依法承担刑事责任。

　　二、土地侵权纠纷与土地权属争议的区别

　　土地侵权纠纷不同于土地权属纠纷。前者是在土地权属已经确定的情况下发生的侵犯土地权利行为而引起的纠纷;后者则是土地权属不明导致的纠纷。

　　1.土地侵权纠纷与权属争议的解决方式有所不同

　　(1)侵权纠纷的解决，当事人可以采取行政调处解决，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。 (2)侵权纠纷不受行政处理后30日的诉讼时效的限制。

　　(3)在侵权纠纷中，被侵权人对行政调处不服的，应以侵权人为被告提起民事诉讼。而对土地权属争议的政府处理不服的，应以处理争议的政府为被告，提起行政诉讼。

　　2.土地权属争议与土地侵权纠纷的处理结果不同土地权属争议以确定土地的权利归属为处理结果;而土地侵权行为适用民法中一般侵权行为的规定，侵权人应退还土地。因侵权人主观上有过错的，侵权人在土地上营建的建筑物或其他设施应当归属于被侵权人。被侵权人要求侵权人拆除其非法营建的建筑物或其他设施的，侵权人负有拆除义务。侵权人除承担上述民事责任外，依法还应当承担其他行政责任或刑事责任的，按有关法律，法规的规定执行。

　　三、土地权属争议与侵权纠纷并存时的处理

　　确权纠纷与侵权纠纷并存，是指提请处理的同一宗土地上基于同一事实而发生的争议，一方认为是确权纠纷，另一方认为是侵权纠纷。在实践中，这种现象较为常见。现有的法律、法规虽然还没有对此做出直接的处理规定，但根据权利救济以权利的存在为前提的法理和我国的司法实践，在以权利受侵害为由请求法律救济的案件中，如果请求方主张的权利受到质疑，则首先要确定该权利的存在与否。在土地纠纷案件中，即土地确权问题。土地权利纠纷不同于一般民事权利纠纷，土地确权应先通过行政程序处理，而侵权纠纷的处理可以由当事人选择行政程序或者司法程序。在实践中，可能出现这样的情况：请求确权的一方向行政机关提出申请，请求解决侵权纠纷的一方向人民法院提起诉讼。在这种情况下，只有先确定土地权属，才能解决土地侵权纠纷。

　　土地权属争议调处的法律依据

　　从历史上看，土地权属大变动时期，也就是遗留问题最多的时期。可以将建国后的土地权属变动分成三个阶段： 第一阶段，从1950年《土地改革法》到1962年9月27日《农村人民公社工作条例草案》(六十条)的公布实施。农村土地出现大变革，土地所有制由私有转为集体所有，又由“一大二公”转为“三级所有，队为基础”。后一段时期确定土地权属的依据主要是当时的行政命令，现在往往难以找到方案记载。这段时期可以称为平调土地使用时期。 第二阶段，从1962年到1982年《国家建设征用土地条例》的颁布。这个时期土地权属的特点是，用地以协议方式为主，一般不经批准。

　　第三阶段，从1982年到1986年《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》的发布。此阶段的特点是乡镇企业和农村建房乱占、滥用耕地的现象严重。对此中共中央、国务院发布了上述《通知》，对乱占耕地、滥用土地进行了认真的检查和清理。

　　因此，在争议解决中，可以针对具体的历史情况，将《土地改革法》、《六十条》、《国家建设征用土地条例》等历史性文件和《确定土地所有权与使用权的若干规定》等规章，作为认定不同历史时期法律关系事实及其合法性的依据。