我国土地权利体系设置的指导思想

　　那么，土地权利设置的宗旨是什么?即土地权利设置要遵循哪些根本的指导思想呢?

　　有学者提出，土地权利设置的宗旨有两条：

　　一是要实现土地权利设置的公平和效率

　　土地权利设置得公平，则社会平衡和稳定，土地权利的设置突出了效率，则有利于土地效益的充分发挥，有利于社会经济的较快发展。从土地所有制的角度讲，可以划分为两大类，一类是土地公有制，一类是土地私有制。传统观点认为，土地公有是社会平等、公正的象征，但缺乏应有的效率;土地私有虽然具有效率，但易失去社会公平。而实际上，土地公有具有很强的两面性，如果权利设置得当，严格执法，既可以做到公平，也可以产生效率;反之，既破坏公平，也不能产生效率。当然，土地私有的效率问题也是有条件的，不是完全排除政府的干预，若管理得不好会导致土地的巨大浪费。就不同土地所有制本身来看，无法判断它的公平与效率与否。

　　某种土地所有制的公平与效率，除了取决于这种土地所有制本身之外，还取决于具体的土地使用形式和政府的管理方式与体制等。考察各国土地制度，可以得出这样的结论：如果土地作为自然资源的这一特点受到重视，比如在大多数中央统管经济的国家，建立的是土地公有制;如果土地作为财产、资产、商品等的这一特点得以重视，比如像在大多数具有商品经济的资本主义国家，土地私有制就会盛行。土地公有是社会平等、公平的象征;而土地私有则在商品经济国家里被认为是经济生活的基石和个人自由的象征。从广义上讲，对社会来说，谁所有土地是无关紧要的，具有重要意义的是土地及建筑物的实际占有及使用制度、方法、机制等。至关重要的是土地使用的占有权、控制权和管理权，这些应与社会的经济、物质及社会福利相一致。

　　在当今社会，土地权利已经远不仅仅指土地的所有权，土地权利的核心转移到土地权利的用益性，一定程度上摆脱了土地所有制性质的讨论，强调和突出其土地使用的效率，同时兼顾公平。如果将土地所有权称之为一级权利，将土地的用益、担保等权利称之为二级权利的话，各国更加注重二级权利的设定。在讨论土地使用和土地价值的公平、效率等问题时，也主要集中在土地的二级权利范围内。土地二级权利的范围极广，“仅仅在英美法律中就有50多种大家熟知的土地权利形式，在欧洲主要法律制度中还有许多其他形式，在中东国家中仍然可以在土地占用形式中发现伊斯兰教的影响(传统的澳斯曼土地法)，在东欧、中国及正在积极进行改革的国家里可以发现一些新的土地使用形式”。

　　我国现行土地法律制度，并没有充分体现效率，公平性也不够。之所以这样讲，其依据是，首先，根据我国现行法的规定，土地使用权(除划拨国有土地使用权和农村宅基地使用权外)都有期限，届满以后，若土地使用权人不申请续期，并从新缴纳土地使用权出让金，则该土地使用权连同地上物将被国家无偿收回。这种对土地使用者所进行的投入不予补偿的做法，已经使投资者产生一定的心理压力和失望，影响到其对土地的充分投资，诱发了短期行为。

　　二是要保障经济的可持续发展

　　土地是万物的基础。土地资源属性上的有限性，决定了经济属性上的稀缺性。土地分配与利用是否适当，直接或间接地影响了经济和社会的可持续发展，因此土地权利的设置，应当有利于促进经济社会的可持续发展。土地资源属性上的有限性，决定了经济属性上的稀缺性。其法律作为上层建筑，要保障经济的可持续发展，必须立足于经济生活来构建其权利体系。马克思在批评黑格尔的法哲学时指出：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神一般发展来理解，相反，他们根植于物质的生活条件”。这就要求，土地资源的配置和利用必须从客观物质生活条件出发，构建我国的土地法律体系。

　　我国现在的客观物质生活条件是，一方面在建立社会主义市场经济的同时，对资源的需求越来越大;另一方面，由于立法的不完善，资源的无续利用现象越来越严重。自改革开放以来，我们开始背负人多地少的压力，自然资源(包括土地)的破坏和浪费的现象日趋严重，经济的可持续发展提上日程，对资源的永续利用是保障经济可持续发展的物质基础。资源的可持续利用的前提是立法的完善和执法的严格。

　　我国现行的土地立法还不够完善，现行的土地法建立在以行政管理为核心的思想体系之上，行政机关在土地法律关系中具有统领地位，一方面行政机关制定土地利用规划，并对土地利用活动行使管理权、监督权;另一方面行政机关还行使土地利用中的违法行为的处罚权。可见，行政执法是土地资源开发利用的至关重要的因素。但是，在受传统国家本位观念的影响，在土地法中没有规定行政机关的权利和义务，以及违法行为应承担的法律责任，这些规定的匮乏直接影响了土地执法的效果。我们在强调行政机关在资源利用中的地位同时，不能夸大其在资源利用中的作用。立法应将政府和市场的作用恰当地确定在各自的范围，既不能在自由放任和政府干预之间任选其一或相互替代。

　　还有的学者对我国现行的土地权利体系进行了分析，认为我国土地权利的设置必须尊重和服从以下条件：一是必须符合建立市场经济机制的根本要求。所设计的土地权利体系，必须能够满足社会主义市场经济发展的需要。二是必须符合国情。要充分考虑我国人多地少，特别是耕地紧缺的特点。三是土地权利应当与不动产物权体系密切连接。土地权利的设置应当遵从民法物权法的基本思想。

　　上面的几种看法都有道理。进一步概括，我们认为土地权利设置的宗旨从根本上说就是耍促进土地的合理利用，促进土地利用的整体效益(包括经济效益、社会效益和生态效益)最大化。