第四节 行政主体概述

　　一、行政主体的概念和特征

　　行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。与行政主体相对应的是行政管理相对一方，行政法学称之为行政相对人，也即公民、法人或其他组织。行政相对人也是行政法律关系中非常重要的一方主体，它与行政主体的关系是行政法学的重要研究课题。行政主体具有如下特征：

　　1.行政主体是享有国家行政权力，从事行政管理活动的组织 这一特征将行政主体与其他国家机关、组织区别开来。如行使立法权的国家权力机关、行使审判权的人民法院、行使检察权的人民检察院以及一般的企事业单位和社会团体，由于上述组织不享有宪法和法律赋予的行政权力，因而不能成为行政主体。行政机关依法享有国家行政权力，是最重要的行政主体，但不是唯一的行政主体，某些行政机构、企事业组织和社会团体基于法律法规的特别授权也可以享有部分行政权，从而成为行政主体。

　　2.行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织 这主要是指行政主体应当具有独立的法律人格，能独立地对外发布决定和命令，独立采取行政措施等。这一特征将行政主体与行政机关内部的各种组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织区别开来。另外，受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织，如城市的治安联防组织，由于其不能以自己的名义作出行政决定，只能以委托的行政机关的名义作出，因此不具有行政主体资格。

　　3.行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织 能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否具备行政主体资格的关键性条件。如果某一组织仅仅行使国家行政权，实施国家行政管理活动，但不承担产生的法律责任，则不是行政主体。要成为行政主体，必须能够独立参加行政复议和行政诉讼活动，独立承担因实施行政权而产生的法律责任。

　　综上所述，国家行政机关是最主要的行政主体，但是，行政主体不以行政机关为限。除行政机关外，那些依照法律、法规授权而取得行政权的组织，在行使法律、法规所授职权时，也可以成为行政主体，与行政机关作为行政主体处于同等的法律地位。

　　例题：关于行政机关的说法，错误的是( )。( 2009年土地登记相关法律知识试题)

　　A.行政机关可以民事主体身份活动

　　B.行政机关可以行政主体身份活动

　　C.行政机关具有法人资格

　　D.行政机关与行政主体是同一概念

　　答案：D

　　解析：行政机关依法享有国家行政权力，是最重要的行政主体，但不是惟一的行政主体，某些行政机构、企事业组织和社会团体基于法律法规的特别授权也可以享有部分行政权，从而成为行政主体。

　　二、确立行政主体概念的意义

　　如前所述，行政主体与行政机关并不是相同的概念。并非所有“行政机关”都能成为行政主体，也并非能够成为行政主体的行政机关和其他组织在一切场合都能以行政主体的身份出现。因此，从行政法的角度确立行政主体这一行政法学上的基本概念，不仅有助于明确行政权的归属，保障行政权的有效行使，确保行政相对人的合法权益得到充分救济，而且有助于进一步促进我国行政法学研究的发展。归纳起来，可以从如下三个方面来理解：

　　1.依法行政的需要 依法行政不仅要求进行行政管理的组织依照法律、法规行使行政权，而且要求其承担因该行为所引起的相应法律后果。而承担法律后果就必须明确主体。如果主体不明确，则必然权限不清、职责不明，也就无法承担责任。所以，依法行政首先要确定复杂多样的行政管理组织的行政主体资格。

　　2.确定行政行为效力的需要 行政行为是由行政机关和法律法规授权的组织代表国家行使行政权而作出的，以国家强制力为后盾，能够直接产生法律效果，影响相对人的权利和义务，行政行为成立后才能产生法律效力，而主体合格是行政行为成立的要件。如果行政机关及其他组织不具有行政主体的资格，那么，其行为便不具有行政行为的效力，也不能引起所希望的法律后果的产生，并且可能导致该行为无效或被撤销的后果。

　　3.确定行政复议被申请人、行政诉讼被告和国家赔偿义务机关的需要 行政复议和行政诉讼都以解决行政机关作出的具体行政行为而引起的争议为核心，那么，以谁的名义作出的具体行政行为，就应当由谁承担法律上的责任。在确定国家赔偿义务机关上也是如此