第二节　中华人民共和国行政处罚法

　　【考试内容及要求】

　　依照本法分析、解决涉及安全生产的行政处罚的种类和设定，行政处罚的实施机关，行政处罚的管辖和适用，行政处罚的决定，行政处罚的执行以及行政管理相对人的合法权益保护等方面的有关法律问题，判断违法行为及应负的法律责任。

　　2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议第二次修正。

　　《行政处罚法》的立法目的是为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

　　《行政处罚法》的通过和实行，是中国法治史上的一个里程碑。

　　一、行政处罚的概述

　　(一)行政处罚的概念、特征和种类

　　1.行政处罚的概念

　　行政处罚是指国家行政机关和法律、法规授权的组织依照有关法律、法规和规章，对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为所实施的行政惩戒。对实施处罚的主体来说，行政处罚是一种制裁性行政行为，对承受处罚的主体来说，行政处罚是一种惩罚性的行政法律责任。行政处罚的目的是为了维护社会治安和社会秩序，保障国家的安全和公民的权利。

　　理解行政处罚的概念应注意以下5点：

　　①行政处罚的处罚主体是行政机关或者法律法规授权的组织。

　　②行政处罚以行政违法为前提。

　　③行政处罚的对象是违反行政法律法规的公民、法人或其他组织。

　　④行政处罚的性质是一种行政制裁。

　　⑤行政处罚是违法者承担行政法律责任的一种表现形式。

　　2..行政处罚的特征

　　行政处罚具有下列特征：

　　(1)行政处罚由法定的国家机关和组织实施。

　　(2)行政处罚的对象是实施了违法行为，应当给予处罚的行政相对人。

　　行政相对人是指行政管理的对象，亦称行政管理相对人。

　　实施行政处罚时的行政相对人，是指违反行政管理法律、法规和规章并应受行政制裁的人。

　　(3)行政处罚是对违法行为人的制裁，具有惩戒性。

　　(4)行政处罚必须在法律规定范围内实施。

　　《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，没有法定依据的，行政处罚无效。”

　　第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”

　　(5)行政处罚必须依照法定程序实施。根据《行政处罚法》的规定，行政机关必须依照本法规定的程序实施，不遵守法定程序的，行政处罚无效。法律规定实施行政处罚的程序主要有简易程序、一般程序和听证程序。

　　3.行政处罚的种类

　　(1)人身自由罚。即对违法公民的人身自由权利进行限制或剥夺的处罚。如行政拘留、劳动教养等。

　　(2)行为罚。又称能力罚、资格罚。即以剥夺或限制人的资格为内容的处罚。如责令停产停业、吊销营业执照等。

　　(3)财产罚。即使被处罚人的财产权利和利益受到损害的行政处罚。如罚款、没收违法所得、销毁违禁物品等。

　　(4)声誉罚。即对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害的行政处罚。如警告、通报批评、剥夺荣誉称号等。

　　《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：①警告;②罚款;③没收违法所得、没收非法财物;④责令停产停业;⑤暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;⑥行政拘留;⑦法律、行政法规规定的其他处罚。”其中，法律、行政法规规定的其他处罚包括责令停止违法行为、责令改正、关闭等等。

　　①属于声誉罚;②③属于财产罚;④⑤属于行为罚;⑥属于人身自由罚。

　　二、行政处罚的基本原则

　　1.处罚法定原则

　　《行政处罚法》第三条规定了处罚法定原则，它包含3层意思：

　　①实施处罚的主体法定;

　　②处罚依据法定;

　　③处罚程序法定。

　　2.处罚公正、公开原则

　　《行政处罚法》第四条规定了处罚公正、公开原则。

　　3.处罚与教育相结合原则

　　《行政处罚法》第五条规定了处罚与教育相结合原则。

　　4.权利保障原则

　　《行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”

　　5.—事不再罚原则

　　《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

　　据此，一事不再罚原则可以界定为：对行为人的同一违法行为，不得给予两次以上同类(罚款)处罚。一个行政机关不得对同一个违法行为多次罚款，其他行政机关不得对已经实施罚款的同一个违法行为再次罚款。但是如果一个违法行为，同时违反了两个以上的法律法规规定，可以分别按照违反的法律进行处罚，但处罚的结果可以在一定范围内折算。

　　(三)行政相对人的权利

　　1.陈述权

　　当行政处罚实施机关对行政相对人实施行政处罚时，行政相对人有权如实陈述与行政处罚相关的事实、情节。

　　2.申辩权

　　行政相对人对行政处罚实施机关给予的行政处罚的违法事实认定、证据提取、适用法律和行政处罚种类、幅度持有异议的，有权为自己辩解并提出证据，要求行政处罚实施机关予以调查核实。

　　3.复议权

　　《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议。

　　4.诉讼权

　　《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政处罚不服的，有权依法提起行政诉讼。

　　5.索赔权

　　《行政处罚法》第六条第二款规定：“公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”

　　二、行政处罚的设定

　　(一)行政处罚设定概述

　　1.行政处罚设定

　　从法律上规定了法律、行政法规、地方性法规、行政规章可以设定行政处罚。

　　2.行政处罚设定权

　　行政处罚设定权是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规或者规章中，创制或设立行政处罚的权力。

　　(二)行政处罚设定权的立法配置

　　1.法律设定的行政处罚《行政处罚法》第九条规定：“法律可以设定各种行政处罚。”而且在第二款中规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定，这一条规定体现了法律保留原则。

　　2.行政法规设定的行政处罚

　　《行政处罚法》第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

　　法律对违法行为巳经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”

　　3.地方性法规设定的行政处罚

　　《行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”

　　4.部门规章设定的行政处罚

　　《行政处罚法》授权国务院规定罚款的限额，国务院规定部门规章设定罚款的行政处罚的数量为3万元以下，超过限额的，应当报国务院批准。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照上述规定，设定行政处罚。

　　5.地方政府规章设定的行政处罚

　　省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及国务院批准的较大的市人民政府制定的规章，可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，上述人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民政府规定。

　　(三)处罚设定权的立法限制

　　1.正面限制

　　《行政处罚法》条文内明确规定了正面限制。例如规定行政法规不能设定限制人身自由的行政处罚，地方性法规不能设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚，行政规章不能设定授权以外的行政处罚。

　　2.反面限制

　　《行政处罚法》第十四条规定：“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定处罚权。”这一条的规定就是对行政处罚设定权的反面限制，它以法律的形式明确规定只有法律、行政法规、地方性法规、行政规章、地方政府规章可以设定行政处罚，其他规范性文件不得设定行政处罚。

	限制人身的行政处罚	吊销企业营业执照	罚款	警告	其他
法律	√	√	√	√	√
行政法规	×	√	√	√	√
地方性法规	×	×	√	√	√
部门规章	×	×	限额	√	√
地方规章	×	×		√	√

　　三、行政处罚的实施主体

　　行政处罚的实施主体是指能够享有行政处罚权，进行处罚行为的组织。

　　行政处罚的法定实施主体包括以下三种：

　　(一)具有法定处罚权的国家行政机关

　　《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

　　(二)法律、法规授权的组织

　　《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”

　　(三)受行政机关依法委托的组织

　　《行政处罚法》第十九条明确规定受委托组织必须符合下列条件：一是依法成立的管理公共事务的事业组织;二是具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;三是对违法行为需要进行技术检査或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

　　四、处罚的管辖和适用

　　(一)行政处罚的管辖

　　行政处罚的管辖，是指行政处罚实施主体之间对违法案件实施行政处罚的权限分工。

　　1.职能管辖

　　《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”

　　2.地域管辖

　　《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”我国绝大多数行政处罚适用地域管辖。

　　3.级别管辖

　　《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

　　4.指定管辖

　　指定管辖主要是由于共同管辖的存在而产生的，两个以上行政机关对同一违法行为均享有行政处罚权时，为共同管辖，而共同管辖的处理规则一般是由行政机关相互协商或按惯例等方式解决。《行政处罚法》第二十一条规定：“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。”

　　(二)行政处罚的适用

　　1.应受处罚的构成要件

　　具体的构成要件是：

　　①必须已经实施了违法行为。

　　②违法行为属于违反行政法规范的性质，行政处罚只能针对违反行政法规范的行为。

　　③实施违法行为的人是具有责任能力的行政管理相对人。

　　④依法应当受到处罚。

　　2.从轻或者减轻处罚

　　①已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的。②主动消除或者减轻违法行为危害后果的。③受他人胁迫有违法行为的。④配合行政机关査处违法行为有立功表现的。⑤其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

　　3.不予处罚的规定

　　①不满14周岁的人有违法行为的。②精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的。③违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

　　4.行政处罚的追诉时效

　　《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

　　连续状态是指行为人连续实施数个同一种类的违法行为，如1个月内每天都在销售盗版光盘。继续状态是指一个违法行为在时间上的延续，如制作盗版光盘先后花了15天的时间。

　　5.适用上的其他问题

　　(1)对未成年人的适用。

　　法律规定不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教;已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

　　(2)对精神病人的适用。精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为，不予行政处罚，但应责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。

　　(3)案件移送。《行政处罚法》第二十二条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须移交司法机关，依法追究刑事责任。”

　　(4)责令改正规则。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”

　　(5)罚刑可相抵规则。

　　《行政处罚法》第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”

　　五、行政处罚的决定

　　(一)一般规定

　　1.决定行政处罚的原则《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织.违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。”

　　2.处罚前的告知义务

　　《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”

　　3.当事人的权利

　　《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”

　　《行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”

　　(二)行政处罚的决定程序

　　1.简易程序

　　《行政处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”

　　第三十四条规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政罚决定书应当当场交付当事人。前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。”

　　2.一般程序

　　除了当场作出的行政处罚和适用听政程序的行政处罚以外，其他行政处罚应当适用一般程序。包括4个程序：

　　1)立案;

　　2)调查取证;

　　3)审查调查结果;

　　4)制作行政处罚决定书。

　　根据《行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

　　第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

　　3.听证程序

　　听证程序是对较重的行政处罚(责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数量的罚款)实施前适用的一种程序。

　　《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”

　　听证依照以下程序组织：

　　(1)当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出;

　　(2)行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点;

　　(3)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行;

　　(4)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避;

　　(5)当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理;

　　(6)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证;

　　(7)听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

　　六、行政处罚的执行

　　(一)执行主体

　　包括：

　　1)法律法规赋予其行政处罚职权的行政机关、社会团体;

　　2)法律法规授权可以实施行政处罚权的组织;

　　3)有行政处罚权的行政机关委托实施处罚权的其他组织;

　　4)人民法院(无处罚权的机关和组织可以申请人民法院执行)。

　　(二)执行程序

　　行政处罚执行程序，是指确保行政处罚决定所确定的内容得以实现的程序。

　　1.实行处罚机关与收缴罚款机构相分离

　　作出罚款决定的行政机关及其工作人员不能自行收缴罚款，而由当事人自收到处罚决定书之日起15日内到指定的银行缴纳罚款，银行将收缴的罚款直接上缴国库。

　　可以当场收缴罚款：

　　1)依法给予20元以下罚款的;

　　2)不当场收缴事后难以执行的;

　　3)在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

　　执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关;在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关;行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。

　　2.严格实行收支两条线

　　罚款必须全部上交国库。《行政处罚法》第五十三条规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。”

　　3.行政处罚的强制执行

　　行政处罚决定做出之后，当事人应当在法定期限内自觉履行处罚决定所设定的义务。《行政处罚法》第四十四条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。如果当事人没有正当理由逾期不履行，则导致强制执行。根据《行政处罚法》的规定实行强制执行有三种措施：1)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款;2)查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;3)申请人民法院强制执行。

　　七、法律责任

　　(一)行政责任

　　对行政机关工作人员违法实施行政处罚但未抅成犯罪的行为，规定由有关部门依法追究其行政责任，给予处分。对非国家工作人员违反《行政处罚法》应当追究行政责任的，给予行政处罚。

　　(二)民事责任对于因违法实施行政处罚而侵犯行政相对方的合法权利和利益构成民事责任的，违法的行政机关、执法人员应当赔偿受害行政相对方的利益，该返还的返还，该赔偿的赔偿。

　　(三)刑事责任

　　行政处罚实施机关及其工作人员必须产格依法公正地实施行政处罚，行政机关如果违法实施行政处罚，要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员相应的法律责任;如果违法实施行政处罚情节严重，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。

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