2016年注册安全工程师案例分析第二章章节讲义第一节

　　第一节 应急预案的主要内容和编制方法

　　一、大纲要求

　　掌握应急预案的主要内容和编制方法。

　　二、关键知识点

　　(一)应急预案的基本概念

　　应急预案又称应急计划，是应急救援系统的重要组成部分是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施(设备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。应急预案明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。

　　编制事故应急预案的目的是：

　　(1)避免事故蔓延与扩大，采取措施尽快予以消除;

　　(2)尽量减少事故造成的人与财产的损失。

　　消除事故与避免事故蔓延扩大，要求操作人员和紧急救援人员必须迅速行动，采取各种有效措施，包括使用消防设备、紧急关闭阀门等。

　　减少事故造成的人与财产损失的措施，包括营救、急救、疏散和及时停产，并立即通知附近居民。

　　(二)应急预案工作的基本原则

　　编制预案，应对突发公共事件工作的基本原则：

　　一是以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。

　　二是居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。

　　三是统一领导，分级负责。在党委领导下，实行各级政府行政责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

　　四是依法规范，加强管理，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

　　五是快速反应，协同应对。要加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

　　六是依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。

　　(三)应急预案的类型

　　应急预案的分类有多种方法，如按行政区域划分为国家级、省级、市级、区(县)和企业预案，按时间特征可划分为常备预案和临时预案(如偶尔组织的大型集会等)，按事故灾害或紧急情况的类型可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等预案，按预案的适用对象范围划分为综合预案、专项预案和现场预案三个层次的预案以及单项预案，按事故应急预案的对象和划分为应急行动指南或检查表、应急响应预案、互助应急预案、应急管理预案。下面简单介绍几种分类。

　　1.按行政区域划分

　　按行政区域划分，我国事故应急救援体系将事故应急预案分成6个级别。

　　(1)Ⅰ级(企业级) 事故的有害影响局限在一个单位(如某个工厂、火车站、仓库、农场、煤气或石油管道加压站/终端站等)的界区之内，并且可被现场的操作者遏制和控制在该地区域内。这类事故可能需要投入整个单位的力量来控制，但其影响预期不会扩大到社区(公共区)。

　　(2)Ⅱ级(县、市/社区级) 事故影响可扩大到公共区(社区)，但可被该县(市、区)或社区的力量，加上所涉及的工厂或工业部门的力量所控制。

　　(3)Ⅲ级(地区/市级) 事故影响范围大，后果严重，或是发生在两个县或县级市管辖区边界上的事故。应急救援需动用地区的力量。

　　(4)Ⅳ级(省级) 针对特大火灾、爆炸、毒物泄漏事故、特大危险品运输事故以及属省级特大事故隐患、省级重大危险源的省级事故应急预案。它可能是一种规模较大的灾难事故，或可能是一种需要用事故发生地的城市或地区所没有的特殊技术和设备进行处理的特殊事故，需用全省范围内的力量来控制。

　　(5)V级(区域级) 事故影响范围跨越省、直辖市、自治区，控制事故需邻近省、市力量援助。

　　(6)VI级(国家级) 事故影响范围超过省、直辖市、自治区边界以及列为国家级事故隐患、重大危险源的设施或场所。

　　2.按预案的适用对象范围划分

　　(1)综合预案 综合预案是城市的整体预案，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系及预案的文件体系，更重要的是可以作为城市应急救援工作的基础和“底线”，即使对那些没有预料的紧急情况也能起到一般应急指导作用。

　　(2)专项预案 专项预案是针对某种具体的、特定的紧急情况，例如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。专项预案是在综合预案的基础上充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。

　　(3)现场预案 现场预案是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制的。它是针对特定的具体场所(即以现场为目标)，通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等，所制定的预案。例如，根据危险化学品事故专项预案编制的某重大危险源的应急预案，根据防洪专项预案编制的某洪区的防洪预案等。现场应急预案的特点是针对某一具体现场的特殊危险及其周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。

　　(4)单项预案 单项预案是针对城市大型公众聚集活动(例如经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动)和高风险的建设施工活动(例如城市人口高密度区建筑物的定向爆破、水库大坝合龙、城市生命线施工维护等活动)而制定的临时性应急行动方案。随着这些活动的结束，预案的有效性也随之终结。预案内容主要是针对活动中可能出现的紧急情况，预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施作出的安排。

　　3.按事故应急预案的对象和级别划分

　　根据事故应急预案的对象和级别，应急预案可分为4种类型。

　　(1)应急行动指南或检查表 针对已辨识的危险源采取的特定的应急行动。简要描述应急行动必须遵从的基本程序，如发生情况向谁报告，报告什么信息，采取哪些应急措施，这种应急预案主要起提示作用，对相关人员要进行培训，有时将这种预案作为其他类型应急预案的补充。

　　(2)应急响应预案 针对现场每项设施和场所可能发生的事故情况编制的应急响应预案，包括所有可能的危险状况，明确有关人员在紧急状况下的职责，这类预案仅说明处理紧急事务的必需的行动，不包括事前要求(如培训、演练等)和事后措施。

　　(3)互助应急预案 相邻企业为在事故应急处理中共享资源，相互帮助制订的应急预案，这类预案适合于资源有限的中、小企业以及高风险的大企业，需要高效的协调管理。

　　(4)应急管理预案 综合性的事故应急预案，这类预案详细描述事故前、事故过程中和事故后何人做何事、什么时候做，如何做。明确完成每一项职责的具体实施程序。应急管理预案包括事故应急的4个逻辑步骤：预防、预备、响应、恢复。

　　(四)应急预案的基本要素

　　1.组织机构及其职责

　　明确应急反应组织机构、参加单位、人员及其作用;明确应急反应总负责人以及每一具体行动的负责人;列出本区域以外能提供援助的有关机构;明确政府和企业在事故应急中各自的职责。

　　2.危害辨识与风险评价

　　明确可能发生的事故类型、地点;确定事故影响范围及可能影响的人数;按所需应急反应的级别，划分事故严重度。

　　3.通告程序和报警系统

　　确定报警系统及程序;确定现场24小时的通告、报警方式(如电话、警报器等);确定24小时与政府主管部门的通讯、联络方式(便于应急指挥和疏散居民);密切相互认可的通告、报警形式和内容;明确应急反应人员向外求援的方式;明确向公众报警的标准、方式、信号;明确应急反应指挥中心怎样保证有关人员理解并对应急报警的反应。

　　4.应急设备与设施

　　明确可用于应急救援的设施，如办公室、通讯设备、应急物资等;列出有关部门如企业、武警、消防、卫生、防疫等部门可用的应急设备;描述与有关医疗机构(急救站、医院、救护队等)的关系;描述可用的危险监测设备;列出个体防护装备(如呼吸器、防护服等);列出与有关机构签订的互援协议。

　　5.能力与资源

　　明确决定各项应急事件的危险程度的负责人;描述评价危险程度的程序;描述评估小组的能力;描述评价危险所使用的监测设备;确定外援的专业人员。

　　6.保护措施程序

　　明确可授权发布疏散居民指令的负责人;描述决定是否采取保护措施的程序;明确负责执行和核实疏散居民(包括通告、运输、交通管制、警戒)的机构;描述对特殊设施和人群(学校、幼儿园、残疾人等)的安全保护措施;描述疏散居民的接收中心或避难场所;描述决定终止保护措施的方法。

　　7.信息发布与公众教育

　　明确各应急小组在应急过程中对媒体和公众的发言人;描述向媒体和公众发布事故应急信息的决定方法;描述为确保公众了解如何面对应急情况所采取的周期性宣传以及提高安全意识的措施。

　　8.事故后的恢复程序

　　明确决定终止应急、恢复正常秩序的负责人;描述确保不会发生未授权而进入事故现场的措施;描述宣布应急取消、恢复正常状态的程序;描述连续检测受影响区域的方法;描述调查、记录、评估应急反应的方法。

　　9.培训与演练

　　对应急人员进行培训、确保合格者上岗;描述年度培训、演练计划;描述对应急预案的定期检查;描述通讯系统检测的频度和程度;描述进行公众通告测试的频度和程度及效果评价;描述对现场应急人员进行培训和更新安全宣传材料的频度和程度。

　　10.应急预案的维护

　　明确每项计划更新、维护的负责人;描述每年更新和修订应急预案的方法;根据演练、检测结果完善应急预案。

　　(五)应急预案的文件体系

　　一个完整的应急预案的文件体系是包括总预案、程序、说明书、记录的4级文件。

　　1.一级文件─—总预案

　　包含应急管理政策、应急预案的目标、应急组织和责任等内容。

　　2.二级文件─—程序

　　说明某个行动的目的和范围，内容十分具体，比如该做什么、由谁去做、什么时间和什么地点等等，目的是为应急行动提供信息参考和行动指导。程序格式要简洁明了，确保应急队员在执行应急步骤时不会产生误解。

　　3.三级文件─—说明书

　　对程序中的特定任务及某些行动细节进行说明，供应急组织内部人员或其他人使用，例如应急队员职责说明书、应急过程检测设备使用说明书等。

　　4.四级文件─—应急行动的记录

　　包括在应急行动期间所做的通讯记录、应急队员进出事故危险区的记录、向政府部门递交报告的记录、每一步应急行动的记录等。

　　(六)预案编制的依据

　　(1)现存重大危险源的数量和发生事故的可能性，是制订预案的重要依据;

　　(2)预案还应依据可能发生事故的类型、性质、影响范围大小以及后果的严重程度等预测结果，并结合实际情况而拟定。

　　(七)一般预案编制的过程

　　(1)成立预案编制小组;

　　(2)收集资料并进行初始评估;

　　(3)辨识危险源并评价风险;

　　(4)评价能力与资源;

　　(5)建立应急反应组织;

　　(6)选择合适类型的应急计划方案;

　　(7)编制各级应急计划。

　　(八)重大应急预案的编制过程

　　1.成立预案编制小组

　　重大事故的应急救援行动涉及来自不同部门、不同专业领域的应急各方，需要应急各方在相互信任、相互了解的基础进行密切的配合和相互协调，因此，应急预案的成功编制需要各个有关职能部门和团体的积极参与，并达成一致意见，尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。成立预案编制小组是将各有关职能部门、各类专业技术有效结合起来的最佳方式，可有效地保证应急预案的准确性和完整性，而且为事故应急各方提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的不同观点和意见。

　　预案编制小组的成员一般应包括：企业/政府代表，应急管理部门负责人，消防、公安、环保、卫生、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通和运输管理部门、技术专家、广播、电视等新闻媒体、法律顾问、有关企业以及上级政府或应急机构代表等。预案编制小组的成员确定后，必须确定小组领导，明确编制计划，保证整个预案编制工作的组织实施。

　　2.危险分析和应急能力评估

　　(1)危险分析 危险分析是应急预案编制的基础和关键过程。危险分析的结果不仅有助于确定需要重点考虑的危险，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急预案的编制、应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。

　　危险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险分析。

　　①危险识别。要调查所有的危险并进行详细的分析是不可能的，危险识别的目的是要将城市中可能存在的重大危险因素识别出来，作为下一步危险分析的对象。危险识别应分析本地区的地理、气象等自然条件、工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，识别出可能发生的自然灾害和重大事故。危险识别还应符合国家有关法律法规和标准的要求。

　　②脆弱性分析。脆弱性分析要确定的是：一旦发生危险事故，哪些地方容易受到破坏。

　　③风险分析。风险分析是根据脆弱性分析的结果，评估事故或灾害发生时造成破坏(或伤害)的可能性，以及可能导致的实际破坏(或伤害)程度，通常可能会选择对最坏的情况进行分析。

　　(2)应急能力评估 依据危险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市应急资源的评估和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施(备)、装备和物资等;应急能力包括人员的技术、经验和接受的培训等。应急资源和能力将直接影响应急行动的快速、有效性。

　　制定预案时应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。

　　3.编制应急预案

　　应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、应急资源的需求和现状以及有关的法律法规要求。此外，编制预案时应充分收集和参阅已有的应急预案，尽可能地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致性。

　　4.应急预案的评审与发布

　　(1)应急预案的评审 为确保应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，预案编制单位或管理部门应依据我国有关应急的方针、政策、法律、法规、规章、标准和其他有关应急预案编制的指南性文件与评审检查表，组织开展预案评审工作，取得政府有关部门和应急机构的认可。应急预案的评审包括内部评审和外部评审两类。

　　①内部评审。内部评审是指编制小组成员内部实施的评审。应急预案管理部门应要求预案编制单位在预案初稿编写工作完成后，组织编写成员内部对其进行评审，保证预案语言简洁通畅、内容完整。

　　②外部评审。外部评审是由本城市或外埠同级机构、上级机构、社区公众及有关政府部门实施的评审。外部评审的主要作用是确保预案被城市各阶层接受。根据评审人员的不同，又可分为同级评审、上级评审、社区评议和政府评审。

　　(2)应急预案的发布重大事故应急预案经政府评审通过后，应由最高领导签署发布，并报送上级政府有关部门和应急机构备案。

　　5.应急预案的实施

　　实施应急预案是应急管理工作的重要环节。应急预案经批准发布后，所有应急机构应做好以下几项工作。

　　(1)应急预案宣传、教育和培训

　　各应急机构应广泛宣传应急预案，使普通公众了解应急预案中的有关内容。同时，积极组织应急预案培训工作，使各类应急人员掌握、熟悉或了解应急预案中与其承担职责和任务相关的工作程序、标准等内容。

　　(2)应急资源的定期检查落实

　　各应急机构应根据应急预案的要求，定期检查落实本部门应急人员、设施、设备、物资等应急资源的准备状况，识别额外的应急资源需求，保持所有应急资源的可用状态。

　　(3)应急演习和训练

　　各应急机构应积极参加各类重大事故应急演习和训练工作，及时发现应急预案、工作程序和应急资源准备中的缺陷与不足，澄清相关机构和人员的职责，改善不同机构和人员之间的协调问题，检验应急人员对应急预案、程序的了解程度和操作技能，评估应急培训效果，分析培训需求，并促进公众、媒体对应急预案的理解，争取他们对重大事故应急工作的支持，使应急预案有机的融入到安全保障工作之中，真正将应急预案的要求落到实处。

　　(4)应急预案的实践

　　各应急机构应在重大事故应急的实际工作中，积极运用应急预案，开展应急决策，指挥和控制相关机构和人员的应急行动，从实践中检验应急预案的实用性，检验各应急机构之间协调能力和应急人员的实际操作技能，发现应急预案、工作程序、应急资源准备中的缺陷和不足，以便修订、更新相关的应急预案和工作程序。

　　(5)应急预案的电子化

　　应急预案的电子化将使应急预案更易于管理和查询。因此，在预案实施过程中，应考虑充分利用现代计算机及信息技术，实现应急预案的电子化，尤其是应急预案的支持附件包含了大量的信息和数据，是应急预案电子化的主体内容，在结合地理信息管理系统(GIS)的应用的基础上，将为应急工作发挥重要的支持作用。

　　(6)事故回顾

　　应急预案管理部门应积极收集各类重大事故灾害应急的有关信息，积极开展事故回顾工作，评估应急过程的不足和缺陷，吸取经验和教训，为预案的修订和更新工作提供参考依据。

　　(九)应急预案的法规要求

　　我国政府近年来相继颁布的一系列法律法规，如《危险化学品安全管理条例》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《安全生产法》、《特种设备安全监察条例》等，对危险化学品、特大安全事故、重大危险源等应急救援预案的制定作了明确规定和要求，要求县级以上地方各级人民政府或生产经营单位制定相应的重大事故应急预案。

　　《安全生产法》第17条规定：“生产经营单位的主要负责人具有组织制定并实施本单位的安全生产事故应急救援预案的职责。”第33条规定：“生产经营单位对重大危险源应当制定应急救援预案，并告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。”第68条规定：“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大安全生产事故应急救援预案，建立应急救援体系。”

　　《关于特大安全事故行政责任追究的规定》第7条规定：“市(地、州)、县(市、区)人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。本地区特大安全事故应急处理预案经政府主要领导人签署后，报上一级人民政府备案。”

　　《危险化学品安全管理条例》第49条规定：“县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门会同同级有关部门制定危险化学品事故应急救援预案，报本级人民政府批准后实施。”第50条规定：“危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材和设备，并定期组织演练。危险化学品事故应急救援预案应当报设区的市级人民政府负责化学品安全监督管理综合工作的部门备案。”

　　《特种设备安全监察条例》第31条规定：“特种设备使用单位应当制定特种设备的事故应急措施和救援预案。”

　　《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》规定：“从事使用高毒物品作业的用人单位，应当配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，制定事故应急救援预案，并根据实际情况变化对应急预案适时进行修订，定期组织演练。事故应急救援预案和演练记录应当报当地卫生行政部门、安全生产监督管理部门和公安部门备案。”

　　《职业病防治法》规定：“用人单位应当建立、健全职业病危害事故应急救援预案。”

　　《消防法》规定：“消防安全重点单位应当制定灭火和应急疏散预案，定期组织消防演练。”

　　此外，相关法规还有《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防空法》等。

　　三、应试注意问题及分析

　　应急预案是应急救援系统的重要组成部分，针对各种不同的紧急情况制定有效的应急预案，不仅可以指导应急人员的日常培训和演习，保证各种应急资源处于良好的备战状态，而且可以指导应急救援行动按计划有序进行，防止因行动组织不力或现场救援工作混乱而延误事故应急救援，从而降低人员伤亡和财产损失。考试大纲要求考生了解安全生产事故应急预案的内容、类别及预案编制知识。为了应对案例分析科目考试中出现的由于应急预案不完善而引发事故的案例分析题目，考生应掌握应急预案的基本要素及预案的编制方法。